III SA/Łd 818/04

Dnia 10 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [..] na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu III SA/Łd 818/04 UZASADNIENIE Wojewoda [..], zaskarżył do Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwałę Nr [..] Rady Gminy S. z dnia [..] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy S., wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, iż uchwała Nr [..] Rady Gminy S. podjęta została z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 73 § 2 Kodeksu pracy oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 z późn. zm.). Zdaniem Wojewody, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie daje radzie gminy uprawnienia do jednostronnego obniżania wynagrodzenia wójta, nawet jeśli mieściłoby się to w stawkach określonych przepisami, natomiast w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały wynagrodzenie Wójta uległo obniżeniu w stosunku do poprzednio obowiązującego, gdyż nie określono wysokości dodatku specjalnego, przysługującego wójtowi obligatoryjnie. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, do stosunku pracy z wyboru (a w takim stosunku pracy pozostaje wójt) nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy o wypowiadaniu warunków płacy i pracy, a stosunek pracy rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu. Ponadto, Wojewoda wskazał, iż stosownie do przepisu § 7 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich, wójtowi przysługuje dodatek specjalny w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nie przekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Powyższy zapis oznacza, zdaniem Wojewody, iż dodatek specjalny dla wójta jest obligatoryjnym składnikiem jego wynagrodzenia, przyznawanym na czas trwania mandatu i brak jest tym samym podstaw prawnych do odebrania przyznanego dodatku specjalnego. Wojewoda zwrócił również uwagę, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich, mają zastosowanie od dnia 1 stycznia 2004r. (§ 2 rozporządzenia), natomiast zakwestionowana uchwała podniosła wprawdzie wysokość wynagrodzenia i dodatku funkcyjnego stosownie do przepisów rozporządzenia zmieniającego, lecz postanowiła, że wynagrodzenie w zmienionej wysokości obowiązywać będzie od dnia 1 maja 2004r. Z uwagi na powyższe okoliczności, w ocenie skarżącego, uchwała Nr [..] Rady Gminy S. z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy S. w sposób istotny narusza prawo. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy S. wniosła o oddalenie tej skargi i wskazała, iż w jej ocenie uchwała Nr [..] z dnia [..] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy S. jest zgodna z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz z art. 73 § 2 Kodeksu pracy i § 7 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Zdaniem Rady, art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, daje radzie gminy kompetencje do ustalania wynagrodzenia wójta i dlatego w uchwale nr XVI/96/04 z dnia 30 kwietnia 2004r. Rada Gminy S. podniosła wysokość składników wynagrodzenia Wójta Gminy S., dostosowując je do wysokości składników określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia zmieniającego Rady Ministrów z dnia 2 marca 2004r. Wymieniona uchwała nie reguluje kwestii dodatku specjalnego dla Wójta, ponieważ zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. dodatek specjalny można przyznać z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, a Wójt Gminy S. nie wykonał w 2003r. określonych zadań inwestycyjnych, mimo iż otrzymał za ten okres dodatek specjalny. Rada Gminy wskazała również, iż nie przyznając dodatku specjalnego wzięła także pod uwagę wysoką absencję Wójta w I kwartale 2004r. Ponadto, w ocenie Rady, przyznanie Wójtowi dodatku specjalnego za coś, czego nie wykonał byłoby dodatkiem fikcyjnym. Rada Gminy S. podniosła również, iż Wojewoda zaskarżając uchwałę Rady nr [..] w sposób istotny narusza art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Na rozprawie w dniu 10 marca 2005r. Przewodniczący Rady Gminy w S. dodatkowo podniósł, iż w zdaniu ostatnim § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. użyto sformułowania "przyznaje właściwy organ stanowiący", co zdaniem Rady oznacza, że ustalenie tego składnika wynagrodzenia ma charakter uznaniowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności – art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy, a po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Należy przy tym zaznaczyć, iż ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy przez organ nadzoru, co oznacza, że wojewoda może zaskarżyć uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego w każdym terminie – por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2005r. w sprawie o sygn. akt: OSK 1575/04, niepubl. Skład rozpatrujący niniejszą sprawę zgodził się z zarzutem skargi, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy w S. z dnia [..] Nr [..] sprzeczna jest z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i dlatego stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Problematyka wynagradzania pracowników samorządowych uregulowana została w ustawie z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264 z późn. zm.). W art. 20 ust. 2 powołanej wyżej ustawy wyraźnie wskazane zostało upoważnienie do określania zasad wynagradzania pracowników samorządowych do kompetencji Rady Ministrów, a nie organów gmin. Rada Gminy nie może zatem, w ocenie Sądu, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych ustanawiać szczególnych zasad wynagradzania pracowników gminy, a w szczególności wyłączać z ich uposażenia obligatoryjnych składników tego wynagrodzenia, jakim niewątpliwie w przypadku wójta jest dodatek specjalny, uregulowany w § 7 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Z brzmienia § 7 powołanego wyżej rozporządzenia nie wynika, by przyznanie tego dodatku wójtowi uzależnione było od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków. Przepis ten stanowi bowiem, iż "wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny w kwocie wynoszącej co najmniej 20% i nieprzekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego". Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym na rozprawie w dniu 10 marca 2004r. przez Przewodniczącego Rady Gminy w S, iż użycie przez ustawodawcę w § 7 rozporządzenia sformułowania "dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego" oznacza, że ustalenie tego składnika wynagrodzenia ma charakter uznaniowy. Zdaniem Sądu, właśnie literalna wykładnia powołanego wyżej przepisu rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) starosty oraz marszałka dodatek specjalny jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia. Skoro bowiem, użyto w tym przepisie terminów "przysługuje dodatek specjalny", "dodatek przyznaje właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego", a nie, jak to ma miejsce w treści § 8 tego rozporządzenia: "właściwy organ stanowiący (...) może przyznać pracownikowi dodatek specjalny", świadczy to o tym, iż co do osób wymienionych w § 7 rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r. nie pozostawiono organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego swobody w zakresie przyznawania tego dodatku. Należy wobec tego uznać, iż dla osób wymienionych w § 7 powołanego wyżej rozporządzenia, dodatek specjalny jest obligatoryjnym elementem wynagrodzenia, a jego wysokość ustalana jest przez właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w ramach kwot wskazanych tym przepisem. W stosunku do wymienionych w tym przepisie osób, a więc także w stosunku do wójta, nie może mieć zastosowania § 8 rozporządzenia stanowiący, iż "z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu lub właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne zobowiązują ten organ do określenia wynagrodzenia, może przyznać pracownikowi dodatek specjalny na czas określony, nie dłuższy niż rok", gdyż jest to przepis regulujący kwestię przyznawania dodatku specjalnego pracownikom samorządowym, ale tym, do których nie odnosi się szczególna regulacja, zawarta w § 7 rozporządzenia. Przepis § 7 rozporządzenia zawiera kompleksową regulację dotyczącą przyznawania dodatku specjalnego do wynagrodzenia grupie pracowników samorządowych w tym przepisie wymienionej i co do tych osób wyłączona jest możliwość stosowania § 8 tego rozporządzenia. W związku z powyższym za słuszny należy uznać zarzut Wojewody [..], iż przedmiotowa uchwała sprzeczna jest z § 7 rozporządzenia RM z dnia 11 lutego 2003r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich, gdyż nie przyznaje Wójtowi Gminy S. dodatku specjalnego do wynagrodzenia, stanowiącego obligatoryjny składnik tego wynagrodzenia. Sąd uznał za zasadny również zarzut naruszenia powyższą uchwałą § 2 rozporządzenia RM z dnia 2 marca 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. NR 47 poz. 448). Przepis ten stanowił bowiem, iż zmieniona tabela stanowisk, kwot wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego i wymagań kwalifikacyjnych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów i marszałków województw (zał. Nr 1 do rozporządzenia z dnia 11 lutego 2003r.) ma zastosowanie od dnia 1 stycznia 2004r. W związku z powyższym, kwota wynagrodzenia zasadniczego Wójta Gminy S. określona w uchwale z dnia 30 kwietnia 2004r. w wysokości 3.300zł, stanowiąca minimalną kwotą wynagrodzenia zasadniczego przewidzianą dla tego rodzaju stanowiska w zmienionej tabeli wynagrodzeń, powinna obowiązywać od dnia 1 stycznia 2004r., a nie od dnia 1 maja 2004r. Sąd nie podzielił zarzutu Rady Gminy S., iż zaskarżając uchwałę z dnia 30 kwietnia 2004r. nr XVI/96/04 w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy S., Wojewoda [..] w sposób istotny naruszył art. 16 ust. 2 Konstytucji RP tj. zasadę samodzielności samorządu terytorialnego oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego – zasadę pełnej swobody działania społeczności lokalnej w każdej sprawie nie wyłączonej z jej kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 1 Konstytucji RP gmina wykonuje zadania publiczne na zasadach określonych przez ustawy, co oznacza, że podejmowane przez radę gminy uchwały powinny być zgodne z ustawami. Również z pkt 2 art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika jasno, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie została wyłączona z ich kompetencji, jednak w zakresie określonym przepisami prawa. Skoro przepisy prawa nie przyznają radzie gminy uprawnień do ustalania zasad wynagradzania pracowników samorządu gminnego, to uchwała tego organu regulująca omawianą kwestię w sposób odmienny od przepisów prawa mających charakter bezwzględnie obowiązujących, narusza prawo i dlatego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym należało stwierdzić jej nieważność. Mając na względzie treść art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, że do czasu uprawomocnienia się wyroku zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.