III SA/Łd 822/11

Dnia 19 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 roku sprawy ze skargi R. R. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 25 stycznia 2011 roku R. R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z prośbą o umorzenie odsetek za zwłokę w sprawie dotyczącej umowy Nr [...] zawartej w dniu [...] o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Wnioskodawca wskazując na swój zły stan zdrowia- cukrzyca, na którą choruje od ponad 20 lat oraz występujące powikłania tj. choroba układu krążenia, choroba nerek, nadciśnienie tętnicze i choroba oczu. Podniósł, iż utrzymuje się wyłącznie ze świadczenia rentowego w wysokości 806,00 zł otrzymywanego z Zakładu Ubezpieczeń l Społecznych. Oświadczył, że wymaga pomocy i stałej opieki osób trzecich. Wskazał, iż stałą opiekę sprawuje nad nim żona, która nie może podjąć zatrudnienia, co przyczynia się do trudnej sytuacji finansowej, w której się obecnie znajduje. Do pisma wnioskodawca załączył opinię lekarza specjalisty okulistyki. Decyzją z dnia [...], znak; [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U Nr 141, poz. 1365), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2004 roku do sierpnia 2004 roku oraz od września 2004 roku do stycznia 2008 roku w łącznej kwocie 11. 395,20 zł ( w tym z tytułu składek w kwocie 7.921,20 zł) oraz odsetek za zwłokę liczonych na dzień 25 stycznia 2011 roku w kwocie 3.474,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w ocenie Zakładu brak jest podstaw prawnych do umorzenia należnych zobowiązań na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ponieważ nie wystąpiły przesłanki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Organ wskazał ponadto, iż R. R. aktualnie pobiera świadczenie rentowe, które polega egzekucji zarówno sądowej i administracyjnej. Jest także współwłaścicielem samochodu marki [...] rok produkcji 2008, co oznacza, że jest możliwość zabezpieczenia wierzytelności Zakładu. Oceniając natomiast zasadność umorzenia należności w kontekście spełnienia przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku, Zakład stwierdził, iż pomimo zaistnienia przesłanek wynikających z § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 uzasadniających umorzenie należności, brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ponieważ należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter obowiązkowy, a ich umorzenie stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, który nie może być interpretowany rozszerzająco. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2011 roku R. R. zawarł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż samochód osobowy, którego jest współwłaścicielem jest dla niego niezbędny ze względu na stan zdrowia i schorzenia na które cierpi. Umożliwia mu kontakt się z otoczeniem, dojazd do lekarza oraz konsultacje lekarskie, które odbywają się poza miejscem zamieszkania. Podniósł, iż znajduje w trudnej sytuacji finansowej, a konieczność spłaty ciążącego na nim zadłużenia powoduje, że nie jest w stanie pokryć kosztów zakupu środków niezbędnych do codziennej egzystencji. Decyzją z dnia [...], znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 23 marca 2011 roku. W uzasadnieniu ponownie podkreślono, iż nie zostały spełnione ustawowe wymogi całkowitej nieściągalności, jak również nie występują przesłanki umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Badając natomiast zebrany w sprawie materiał dowodowy pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący nie udokumentował poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Oceniając przesłankę umorzenia, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia organ administracji wskazał, że orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. o Niepełnosprawności w P. z dnia [...], [...] R. R. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie zostało wydane do dnia 31.03.2014r.). Z treści orzeczenia wynika ponadto, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczeniem zaś Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 31 grudnia 2010 roku stwierdzono, że strona jest niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 grudnia 2012 roku. Źródło utrzymania skarżącego stanowi świadczenie rentowe, dodatek pielęgnacyjny oraz zasiłek z pomocy społecznej. Wobec przedstawionych okoliczność organ uznał, że spełniona została przesłanka warunkująca umorzenie należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia. Odnosząc się do treści § 3 ust.1 pkt. 1 rozporządzenia Zakład podniósł, iż przepisy nie wyjaśniają, co należy uważać za zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonując jednakże wykładni gramatycznej przepisu należy przyjąć, że chodzi tu o niezbędne minimum, a nie o coś na przeciętnym, uśrednionym poziomie. Podstawowym więc wskaźnikiem służącym do oceny tego kryterium jest kwota określająca minimum socjalne. Zgodnie z treścią informacji Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych z dnia 9 marca 2011 roku o wysokości minimum socjalnego w grudniu 2010 roku - dla gospodarstwa 2-osobowego, wartość ta wyniosła razem 1.561,00zł, tj. 780,50zł na 1 osobę. Z akt sprawy wynika, że średni miesięczny dochód rodziny w niniejszej sprawie wynosi 1.127,85zł (na w/w dochód składają się otrzymywane przez skarżącego świadczenie rentowe wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym - 987,85zł oraz zasiłek z pomocy społecznej - 140,00zł), co w przeliczeniu na jedną osobę stanowi kwotę w wysokości ok.563,92 zł. W związku z powyższym należy uznać, iż średniomiesięczny dochód rodziny jest niższy od kwoty minimum socjalnego, o której mowa powyżej, co powoduje że zaistniała przesłanka do umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia. Zdaniem organu pomimo stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia należności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 należało odmówić umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ustawodawca stanowiąc bowiem o możliwości umorzenia należności z tytułu składek posłużył się zwrotem "może umorzyć" ("mogą być umorzone"), wskazującym na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych. Umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych stanowi wyjątek od zasady powszechnego obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenia społeczne, który nie może być interpretowany rozszerzająco. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący powołując się swą trudną sytuację materialną i problemy zdrowotne, wniósł ponowne pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż zostały w dniej podniesione. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami tej skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd może w związku z powyższym, wychodząc poza granice skargi, stwierdzić określone naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania nawet wówczas, gdy skarżący takiego naruszenia nie dostrzegł i nie zgłosił odpowiednich zarzutów we wniesionej skardze. Sąd może również przy orzekaniu i sporządzaniu uzasadnienia skupić się na dostrzeżonym uchybieniu o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia sprawy, nie odnosząc się jednocześnie szczegółowo do zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącego, w sytuacji, gdy zarzuty te mają charakter drugorzędny i nie rzutują bezpośrednio na treść orzeczenia. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie ma zastosowanie art. 127 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest co prawda odwołaniem, jednak wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r. II GSK 472/07). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. stanowi bowiem środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie NSA z 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93). Ponadto, do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak na mocy art. 132 § 1 i 2 K.p.a. Z kolei przepis art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 – str. 199). Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37) "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym, w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, co wymaga starannej i wnikliwej oceny". Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową, polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo że brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzję z dnia [...], znak [...], podpisali Zastępca Dyrektora Oddziału ZUS – J. K., specjalista – Z. K. i Kierownika Wydziału Rozliczeń i Dochodów – E. M. Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] znak; [...] utrzymano w mocy decyzję z [...]. Zaskarżoną decyzję podpisali Dyrektor Oddziału ZUS – K. S., specjalista – Z. K. i Kierownik Wydziału Rozliczeń i Dochodów – E. M. Obie decyzje, tzn. z [...]. i z [...], podpisały te same osoby a mianowicie Z. K. i E. M. co dowodzi, iż te same osoby brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z 23 marca 2011r. Nie ma znaczenia okoliczność, iż podpisy pod decyzjami zostały pogrupowane w taki sposób, że po prawej stronie podpisał się dyrektor a na środku i po lewej stronie pozostałe osoby. Taka technika może świadczyć o różnej wadze podpisów figurujących pod decyzją(por. wyroki WSA we Wrocławiu z 18 grudnia 2009r. w spr. III SA/Wr 233/09, z 6 maja 2010r. w spr. III SA/Wr 804/09, z 18 maja 2010r. w spr. II SA/Wr 837/09 i z 29 czerwca 2010r. w spr. I SA/Wr 838/09 oraz wyrok WSA w Olsztynie z 28 lipca 2011r. w spr. I SA/Ol 377/11 – wszystkie opublikowane www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie zmienia to jednak faktu, iż skoro wszystkie osoby podpisały się pod decyzją to oznacza, że brały udział w jej wydaniu. Zaskarżoną decyzję wydały zatem dwie osoby, które uczestniczyły w wydaniu decyzji z [...]. Niezależnie od tego dwie osoby, który wydały decyzję z [...], a mianowicie E. M. i Z. K., brały również udział w postępowaniu po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wykonywały one czynności w postępowaniu wyjaśniającym takie jak wysyłanie pisma do skarżącego, wzywającego do złożenia dokumentu oraz zawiadomienie R. R. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Świadczą o tym ich pieczęcie z podpisami na pismach załączonych do akt sprawy (k.64 i 67). E. M. i Z. K. brali udział w wydaniu decyzji z 23 marca 2011r. i na podstawie art.24 § 1 pkt. 5 kpa, byli z mocy ustawy wyłączeni od udziału w postępowaniu po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mimo to uczestniczyli oni w tym postępowaniu. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a względy prawdy obiektywnej nakazują wyłączyć pracownika od udziału w postępowaniu, gdy brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny. Postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego (nie skutkuje przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji), to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych przez organ rozpoznający sprawę po raz pierwszy dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). Z kolei, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt. 3 K.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. a.ł.