III SA/Łd 831/24

Dnia 11 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Dańczak, Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 26 września 2024 roku nr SO-II.6231.4.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z 26 września 2024 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Głownie z 5 sierpnia 2024 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania poświadczonej za zgodność z oryginałem podpisem kierownika Urzędu Stanu Cywilnego kolorowej kserokopii aktu urodzenia J. P.. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. 30 lipca 2024 r. do Urzędu Stanu Cywilnego w Głownie wpłynęło pismo J. P. z żądaniem wydania kolorowej kserokopii aktu urodzenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez kierownika USC. Postanowieniem z 5 sierpnia 2024 r. Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Głownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania poświadczonej za zgodność z oryginałem podpisem kierownika Urzędu Stanu Cywilnego kolorowej kserokopii aktu urodzenia wnioskodawcy. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że udostępnianie aktów stanu cywilnego, a także dokumentów stanowiących podstawę ich sporządzenia odbywa się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1378 ze zm.) – dalej: "p.a.s.c.". Żaden z przepisów przedmiotowej ustawy nie dotyczy możliwości wykonania poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii aktu stanu cywilnego z ksiąg stanu cywilnego, a organ nie może podejmować działań nieprzewidzianych w przepisach prawa. W ocenie Kierownika USC w Głownie skoro nie istnieje podstawa materialnoprawna do załatwienia niniejszej sprawy w trybie administracyjnym, stanowi to przesłankę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a k.p.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. P. podnosząc, iż brak wydania żądanego dokumentu oznacza ograniczanie jego prawa i wolności wynikających z art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przywołanym na wstępie postanowieniem z 26 września 2024 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Głownie z 5 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego określają jakie są rodzaje wydawanych przez kierownika USC dokumentów oraz w jakich przypadkach dopuszczalne jest działanie kierownika USC przez wydanie decyzji czy postanowienia. Wśród tych przypadków nie wymienia się uprawnienia organu do załatwienia wniosku strony o wydanie fotokopii/kserokopii oryginału aktu urodzenia poświadczonej za zgodność z oryginałem przez kierownika USC. Kierownik USC wydaje z rejestru stanu cywilnego odpisy zupełne i odpisy skrócone aktów stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgonu), zaświadczenia o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby, zaświadczenia o stanie cywilnym. Natomiast w aktach zbiorowych gromadzi się dokumenty, które nie podlegają zwrotowi. Wojewoda podkreślił, że kierownik USC nie wydaje w formie fotokopii/kserokopii oryginałów aktu urodzenia poświadczonych przez siebie za zgodność z oryginałem, gdyż osobie uprawnionej do otrzymania odpisu można umożliwić nieodpłatnie wykonanie fotokopii aktu stanu cywilnego sporządzonego w księdze stanu cywilnego, jeżeli jej wykonanie nie zagraża trwałości księgi i zawartych w niej aktów stanu cywilnego. Fotokopia aktu stanu cywilnego nie ma mocy dokumentu urzędowego. Wykonanie takiej fotokopii jest możliwe osobiście przez wnioskodawcę w siedzibie urzędu stanu cywilnego, zaś kierownik USC nie potwierdza fotokopii jako zgodnej z oryginałem. W konsekwencji skoro wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o wydanie dokumentów, które nie mogły zostać wydane, czyli wystąpił z żądaniem, które nie mogło być rozpatrzone w trybie administracyjnym (z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do jego rozpoznania), Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w Głownie zmuszony został do zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a., czyli odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania ww. dokumentów. Na ostateczne postanowienie Wojewody Łódzkiego skargę do sądu administracyjnego złożył J. P. argumentując, że skoro kierownik USC nie mógł wydać kolorowej kserokopii jego aktu urodzenia, to powinien powiadomić skarżącego o możliwości wydania kopii albo wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonego za zgodność z oryginałem przez kierownika USC podpisem własnoręcznym, zgodnie z art. 124 ust. 6 p.a.s.c. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ze względu na przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do brzmienia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dalej wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia, gdy zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Łódzkiego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania poświadczonej za zgodność z oryginałem podpisem kierownika Urzędu Stanu Cywilnego kolorowej kserokopii aktu urodzenia skarżącego. Mając na uwadze przedmiot zaskarżenia wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w ww. trybie ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego, co oznacza, że w postanowieniu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por.m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko wtedy, gdy postępowania zainicjowanego wnioskiem strony nie da się prowadzić, to jest, gdy okoliczności prawne wykluczają podjęcie przez organ działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi więc postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, które jednak nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por.m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 640/24, CBOSA). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w ocenie organu w sprawie zaistniała ostatnia ze wskazanych przeszkód i ocena ta zdaniem sadu jest prawidłowa. Podkreślenia wymaga, że problematyka wydawania dokumentów w oparciu o akty stanu cywilnego oraz z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego została wyczerpująco uregulowana w p.a.s.c. Ustawa ta ze względu na istotność danych o stanie cywilnym osób fizycznych (art. 2 ust. 1), szczególny charakter aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2 i 3) oraz ich wyjątkową wartość dowodową (zgodnie z art. 3 akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych; ich niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym) ustanowiła szczególne zasady wydawania dokumentów z rejestru stanu cywilnego (art. 44-51). Zgodnie z art. 44 ust. 1 p.a.s.c. osobom uprawnionym kierownik urzędu stanu cywilnego wydaje z rejestru stanu cywilnego: 1) odpisy zupełne i odpisy skrócone aktów stanu cywilnego; 2) zaświadczenia o zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego danych dotyczących wskazanej osoby; 3) zaświadczenia o stanie cywilnym. Z kolei akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego dotyczy regulacja zawarta w art. 26 p.a.s.c., który to przepis stanowi, że: 1. Dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego lub dokumenty złożone po sporządzeniu aktu stanu cywilnego stanowiące podstawę do dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu stanu cywilnego lub stanowiące podstawę zamieszczenia przypisku przy innych aktach stanu cywilnego stanowią akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego. 2. W aktach zbiorowych rejestracji stanu cywilnego gromadzi się dokumenty, które nie podlegają zwrotowi. Na wniosek osoby, która przedkłada zagraniczny dokument stanu cywilnego, można wydać ten dokument, po uprzednim sporządzeniu kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego, jeżeli wnioskodawca nie ma możliwości ponownego uzyskania tego dokumentu. 3. Akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego są gromadzone w rejestrze stanu cywilnego, jeżeli zostały sporządzone na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej. W rejestrze mogą być gromadzone akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego sporządzone na piśmie utrwalonym w postaci papierowej jako odwzorowanie cyfrowe lub może być zamieszczany opis tych dokumentów. 4. Dokumenty z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, na żądanie sądu, prokuratora, osoby, której akt stanu cywilnego dotyczy, lub osoby mającej interes prawny, mogą być wydawane: 1) na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej albo odwzorowania cyfrowego poświadczonego za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo 2) w postaci kopii albo wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego podpisem własnoręcznym. Analiza powyższych regulacji prawnych musi prowadzić do wniosku o zasadności stanowiska organów w kontrolowanym postanowieniu że, brak jest przepisów prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do uwzględnienia żądania wydania uwierzytelnionej kopii aktu stanu cywilnego. W przepisach p.a.s.c. został określony bowiem zamknięty katalog dokumentów wydawanych w oparciu o akty stanu cywilnego i akta zbiorowe aktów stanu cywilnego oraz podmioty uprawnione do ich uzyskania. Tym samym ustawodawca szczegółowo uregulował zasady i formy wydawania dokumentów w oparciu o akty stanu cywilnego i akta zbiorowe. Przepisy te nie dają kierownikowi urzędu stanu cywilnego uprawnień do wykonywania oraz poświadczania za zgodność z oryginałem kserokopii aktu stanu cywilnego (urodzenia, małżeństwa, zgonu), ani samych oryginałów jako takich. Organ wydaje natomiast odpisy aktów o mocy prawnej oryginału, a forma i postać tych odpisów zostały określone i zdefiniowane w ustawie oraz przepisach wykonawczych do ustawy. Podkreślenia wymaga, że w swojej działalności organy administracji zobowiązane są do przestrzegania wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro zatem obowiązujące przepisy prawa nie dają kierownikowi urzędu stanu cywilnego uprawnień do wydawania kolorowej kserokopii aktu urodzenia poświadczonej za zgodność z oryginałem to brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 30 lipca 2024 r. W tym stanie rzeczy jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 124 § 6 p.a.s.c., zgodnie z którym akt stanu cywilnego sporządzony w księdze stanu cywilnego prowadzonej na podstawie przepisów dotychczasowych można zamieścić w rejestrze stanu cywilnego, jako odwzorowanie cyfrowe, jako akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego. Prawdą jest, że akt stanu cywilnego sporządzony przed wejściem w życie informatyzacji ksiąg stanu cywilnego (jak ma to miejsce w tej sprawie) może zostać zamieszczony jako odwzorowanie cyfrowe, jako element akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego (art. 124 ust. 6 p.a.s.c.). Jednakże czynność ta została pozostawiona decyzji organu, co wynika z użytego w przepisie zwrotu normatywnego "można zamieścić". Po drugie zamieszczenie następuje siłą rzeczy w postaci odwzorowania cyfrowego, tj. sporządzenia skanu aktu (vide komentarz do art. 124 p.a.s.c. pod red. Konrad Osajda, Maciej Domański i Jerzy Styk, C.H.BECK 2023, str. 613). Gdyby skarżący domagał się wydania zeskanowanego aktu urodzenia, wówczas po odwzorowaniu cyfrowym aktu, na podstawie art. 124 § 6 p.a.s.c., możliwe byłoby wydanie takiego zeskanowanego dokumentu w postaci kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu, z podpisem własnoręcznym. Jednakże przedmiotem postępowania administracyjnego od samego początku było żądanie wydania kolorowej kserokopii poświadczonej za zgodność z oryginałem, oryginału aktu urodzenia skarżącego, czego zarówno obecne przepisy p.a.s.c., jak i poprzednie nie przewidywały. Nie jest wobec tego uprawnione utożsamienie przez skarżącego dokumentu z akt zbiorowych (po zeskanowaniu akt stanu cywilnego wpisany do dawnych ksiąg stanu cywilnego) z żądaniem aktu stanu, tj. wpisu o urodzeniu, w formie kserokopii (por.m.in. wyrok NSA z 29 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1625/22, CBOSA). Jak trafnie wskazał organ wgląd do aktu stanu cywilnego dokonanego w formie dokumentu papierowego, może nastąpić jedynie na podstawie art. 130 ust. 5 p.a.s.c. Mianowicie można umożliwić osobie uprawnionej wykonanie fotokopii aktu stanu cywilnego, jeżeli jej wykonanie nie zagraża trwałości księgi i zawartych w niej aktów. Jednocześnie taka fotokopia nie ma mocy dokumentu urzędowego. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ds