III SA/Łd 841/24

Dnia 12 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sekretarz sądowy Marta Duda, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Ozorków z dnia 30 listopada 2023 roku nr LXXX/566/23 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Ozorków podjęła 30 listopada 2023 r. na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 2, art. 3 pkt 7, art. 9 ust. 2 pkt 1, pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 194 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", uchwałę nr LXXX/566/23 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W § 1 uchwały określono, że strażacy ratownicy OSP z jednostek ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Ozorków, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymują za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, ekwiwalent pieniężny w wysokości: 1) 20,00 zł (słownie: dwadzieścia złotych 00/100) za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej; 2) 10,00 zł (słownie: dziesięć złotych 00/100) za udział w szkoleniu; 3) 10,00 zł (słownie: dziesięć złotych 00/100) za udział w ćwiczeniu. W § 2 uchwały ustalono, że kandydaci na strażaków ratowników OSP z jednostek ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Ozorków, którzy uczestniczyli w szkoleniu, otrzymują za każdą rozpoczętą godzinę ekwiwalent pieniężny w wysokości 10,00 zł (słownie: dziesięć złotych 00/100) za udział w szkoleniu podstawowym przygotowującym do bezpośredniego udziału w działaniu ratowniczym. W § 3 uchwały określono, że traci moc uchwała nr LlV/398/22 Rady Gminy Ozorków z dnia 26 maja 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych Gminy Ozorków (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2022 r. poz. 3615). W § 4 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Ozorków. Zgodnie z § 5 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Łódzki zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez błędne uregulowanie mocą § 1 zaskarżonej uchwały sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Wojewoda Łódzki wniósł o wyeliminowanie z porządku prawnego wyłącznie § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie wyrazów "lub gotowości do wyjazdu". W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki podniósł, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych przewidział możliwość naliczania ekwiwalentu za gotowości od wyjazdu, lecz wyłącznie "w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7". Oznacza to, że ten sposób naliczania ekwiwalentu jest ściśle powiązany z art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, który stanowi, że ekwiwalent pieniężny otrzymuje strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7. Możliwość unormowania uprawnienia z wymienionego przepisu ma charakter fakultatywny i decyzja w zakresie przyznania tego uprawnienia pozostaje w kompetencji organu stanowiącego gminy. Jednakże Rada Gminy Ozorków nie jest uprawniona do zmodyfikowania tej regulacji i określenia sprzecznego z ustawowym sposobem naliczania ekwiwalentu, który może prowadzić do niedopuszczalnych wątpliwości interpretacyjnych. Rada w § 1 uchwały postanowiła, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom wyłącznie za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, zatem nieuzasadnione jest określenie w uchwale sposobu naliczania za gotowość do wyjazdu. Rada nie doprecyzowała, że "gotowość do wyjazdu" odnosi się do zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Zatem można przypuszczać, że "gotowość", o której mowa w tym przepisie uchwały, dotyczy zadań wymienionych w § 1 uchwały, to jest działań ratowniczych, akcji ratowniczych, szkoleń lub ćwiczeń, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych i jednocześnie stanowi modyfikację wskazanego przepisu. Regulacja zawarta w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadza wątpliwości interpretacyjne co treści postanowienia oraz intencji Rady Gminy Ozorków. Modyfikacje stanowią istotne naruszenie prawa, bowiem modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy uchwały może prowadzić do interpretacji odmiennej bądź sprzecznej z intencjami ustawodawcy. Modyfikacja przepisów ustawowych, skutkująca utratą pierwotnego znaczenia przepisu ustawy, która ma miejsce w § 1 uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 1 zaskarżonej uchwały, co do wyrazów "lub gotowości do wyjazdu" i nieobciążanie kosztami zastępstwa procesowego. Organ administracji zaznaczył, że po stwierdzeniu nieważności w części zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Ozorków przystąpi do doprecyzowania postanowień zawartych w zaskarżonej częściowo uchwale, co do przyznania ekwiwalentu za gotowość do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępnie należy wskazać, że zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do "istotnych" naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95; z 6 listopada 2019 r., II OSK 2674/19). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie jest uchwała Rady Gminy Ozorków z 30 listopada 2023 r. nr LXXX/566/23 w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków OSP za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a jej przepisy stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu. Nie jest zatem obojętne, w jaki sposób zostaną zredagowane przepisy omawianego aktu, w szczególności nie mogą one pozostawać w sprzeczności z normą kompetencyjną. Jak wynika z przepisów ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, prawo do ekwiwalentu pieniężnego ma po pierwsze, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu (art. 15 ust. 1). Po drugie, prawo to ma także kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 (kandydatem na strażaka ratownika OSP jest: 1) strażak OSP, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, i który jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych – art. 15 ust. 1a pkt 1), a także strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym – art. 15 ust. 1a pkt 2). Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (co dotyczy strażaka ratownika), a w przypadku kandydata na strażaka ratownika – za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. W skardze zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych poprzez błędne uregulowanie mocą § 1 zaskarżonej uchwały sposobu naliczania ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Rada w § 1 zaskarżonej uchwały postanowiła, że ekwiwalent pieniężny przysługuje strażakom ratownikom OSP za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub "gotowości do wyjazdu" bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny. Rada nie doprecyzowała w zaskarżonej uchwale, że "gotowość do wyjazdu" odnosi się do zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy. Można przypuszczać, że "gotowość", o której mowa w tym przepisie uchwały dotyczy zadań wymienionych w § uchwały, to jest działań ratowniczych, akcji ratowniczych, szkoleń lub ćwiczeń, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy i jednocześnie stanowi modyfikację wskazanego przepisu. Sąd zarzut ten w pełni podziela. W zaskarżonej uchwały nie uwzględniono bowiem w ogóle strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, czym naruszono jej art. 15 ust. 1a pkt 2. Było to pominięcie uchwałodawcze, samo przez się przesądzające o wadliwości uchwały. Poza tym, z uwagi na to pominięcie, nie można ustalić sposobu naliczania ekwiwalentu dla pominiętej grupy strażaków, tj. strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach określonych w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (por. wyroki WSA w Łodzi z 10 października 2024 r., III SA/Łd 452/24; z 19 lutego 2025 r., III SA/Łd 840/24). Z tych względów uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest uzasadnione, ponieważ wyeliminowanie jedynie zawartego w § 1 zaskarżonej uchwały sformułowania "lub gotowości do wyjazdu" nie spowoduje, że uchwała stanie się kompletna i wypełni w całości delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 1a pkt 2 i ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Tym samym dojdzie do tzw. pominięcia uchwałodawczego, dlatego też akt ten powinien zostać wyeliminowany w całości ze skutkiem ex tunc z lokalnego porządku prawnego. Nie jest wystarczające wyeliminowanie z porządku prawnego części § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "lub gotowości do wyjazdu", skoro miało miejsce pominięcie uchwałodawcze. Należy podkreślić, że ustawa o ochotniczych strażach pożarnych "gotowość do wyjazdu" łączy wyłącznie z realizacją zadań, o których mowa w jej art. 3 pkt 7. Nie może zatem odnosić się do uczestniczenia w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Należy przy tym wyjaśnić, że przepis art. 15 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych pozwala na różnicowanie wysokości tego ekwiwalentu ze względu na sytuację finansową gminy. Natomiast fakultatywne uprawnienie dla rady gminy do przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP zawarte zostało wyłącznie w art. 15a ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zgodnie z którym rada gminy może, w drodze uchwały, przyznać ekwiwalent pieniężny strażakom ratownikom OSP za wykonywanie zadań innych niż wymienione w art. 15. W uchwale wskazuje się te zadania oraz wysokość i sposób ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Rada gminy może zatem fakultatywnie, ale nie musi przyznać strażakom ratownikom OSP ekwiwalent za wykonywanie innych zadań niż wymienione w art. 15. W tym przypadku ustawodawca przekazał organom stanowiącym gmin w art. 15a ustawy kompetencje do określenia zarówno wysokości tego ekwiwalentu, jak i sposobu jego ustalania (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 stycznia 2025 r., III SA/Łd 537/24). W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. d.j.