III SA/Łd 859/19

Dnia 17 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 29 listopada 2011 r. nr XVIII/103/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. III SA/Łd 859/19 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z 29 listopada 2011 r. nr XVIII/103/2011 Rada Gminy w Daszynie określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wskazana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1390) [dalej: ustawa o przeciwdziałaniu przemocy]. W załączniku do uchwały określono skład Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Daszyna oraz określono sposób dziania grup roboczych. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności jej postanowień zawartych w rozdziale II pkt 1, 2 i 3 oraz w rozdziale III pkt 1 i pkt 8, 9 i 10 w zakresie słów "grupy robocze", podnosząc zarzuty naruszenia: 1. Art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3, 4, 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy poprzez wskazanie w uchwale katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 powoływanej ustawy, który określa, iż rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, nie zaś jego skład; 2. Art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w zakresie dotyczącym porozumień zawartych między Burmistrzem a jednostkami, instytucjami oraz organizacjami (Rozdział III pkt 1 uchwały), co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9a ust. 15 powoływanej ustawy albowiem w uchwale powtórzono przepisy ustawy, a ponadto dokonano modyfikacji w ten sposób, że przyjęto, iż kuratorzy sądowi również działają na podstawie porozumień zawartych z Wójtem, czego ustawa nie przewiduje. 3. Art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia sposobu działania grup roboczych, podczas gdy ustawa nie przyznaje kompetencji radom gminy do określenia tej materii, a nadto uregulowanie składu grupy w sposób odmienny niż czyni to przepis art. 9b ust. 3 powoływanej ustawy. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił, że przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy nie przewiduje uprawnienia rady gminy do określania zadań Zespołu Interdyscyplinarnego. Ponadto uchwała w tej części powtarza art. 9a ust. 11 powoływanej ustawy. Przyjęcie natomiast regulacji, które w rzeczywistości stanowią powtórzenie norm o charakterze powszechnie obowiązującym jest niezgodne z zasadami legislacji, w szczególności wynikających z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016, poz. 283). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Odnośnie do pkt 1 rozdziału III zaskarżonej uchwały Prokurator stwierdził, że uchwała w tej części stanowi, że "zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład". Wskazał w związku z tym, że wśród podmiotów biorących udział w pracach zespołu są między innymi kuratorzy sądowi. Powyższa regulacja narusza art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy oraz stanowi jego modyfikację. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 ustawy. Wyraźnie zatem ustawodawca obowiązku zawarcia porozumienia nie odniósł do kuratorów sądowych, którzy wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego na podstawie art. 9a ust. 4 ustawy. Co więcej przepisy te stanowią powtórzenie i modyfikację przepisów ustawy, co jest niedopuszczalne i wykracza poza delegację wskazaną w art. 9 a ust. 15 powoływanej ustawy. Dalej Prokurator zarzucił, że w § 7 - 10 Rozdziału III uchwały Rada określiła szczegółowe warunki funkcjonowania grup roboczych, czym wykroczyła poza delegację art. 9a ust. 15 ustawy. Podejmując uchwałę na podstawie ww. przepisu rada gminy jest zobowiązana wskazać, w jakim trybie i w jaki sposób będą powoływani i odwoływani członkowie zespołu interdyscyplinarnego. Brak jest jednak podstaw prawnych do rozszerzania tego upoważnienia na grupy robocze. Ponadto ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia warunków, na jakich zespół interdyscyplinarny, a nie grupy robocze, będzie funkcjonował. W przepisie kompetencyjnym nie ma zatem mowy o grupach roboczych. Zgodnie z brzmieniem ustawy zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Fakt, że w ramach zespołu interdyscyplinarnego można tworzyć grupy robocze nie oznacza, że kompetencja z art. 9a ust. 15 ustawy odnosi się również do grup roboczych. Tym bardziej, że ustawa zawiera odpowiednie unormowania odnoszące się do grupy roboczej określające jej skład (art. 9a ust. 11 i 12), zasady funkcjonowania (art. 9a ust. 13 i 14, art. 9c), czy zadania (art. 9b ust. 3). Dodatkowo podkreślił, że ustawodawca wprowadzając poszczególne unormowania w odrębny sposób odnosi je do zespołu interdyscyplinarnego i jego grup roboczych. Co więcej skład grup roboczych uregulowany został w sposób odmienny niż czyni to ustawa albowiem w uchwale wskazano, iż w skład grupy roboczej wchodzić może przedstawiciel organizacji pozarządowych, podczas gdy ustawa tego nie przewiduje. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Daszyna wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy p.p.s.a., odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika. W uzasadnieniu wskazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego Prokuratora są słuszne i zasadne. Jednakże Rada wniosła o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ponieważ jak wyżej przyznaje skargę uznaje za słuszną. W związku z powyższym w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie uchyliła zaskarżoną uchwałę i podjęła nową uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami aktualnie obowiązującego prawa i w obecnym stanie prawnym oraz zgodnie z uwagami prokuratora - sesji Rady Gminy Daszyna z 4 października 2019 roku. Wobec powyższego postępowanie w tym stanie rzeczy i wobec przedstawionej podstawy Rady staje się bezprzedmiotowe i dlatego wniosek złożony w odpowiedzi na skargę należy uznać za słuszny i uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) [dalej: ustawy p.p.s.a.]. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadne jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 506) [dalej: u.s.g.], gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Gminy w Daszynie z 29 listopada 2011 r., nr XVIII/103/2011 podjęta w sprawie powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Daszynie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1390). Wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały strona skarżąca – Prokurator Rejonowy w Łęczycy wskazuje na szereg naruszeń przepisów prawa, począwszy od regulacji, które powtarzają istniejące już regulacje ustawowe do postanowień, które pozostają – w ocenie skarżącego prokuratora – w sprzeczności z regulacjami ustawowymi. W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ administracji – Rada Gminy w Daszynie, nie kwestionując co do zasady zarzutów skargi, wnosi o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonej uchwały przez samą Radę Gminy Daszyna i przyjęcie nowej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami obowiązującego prawa. Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd wskazuje na wstępie, iż będąca przedmiotem skargi uchwała wykazuje cechy aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, iż do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 września 2019 r. , III SA/Kr 762/19). Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r., II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z 19 lutego 2019 r., II SA/Ol 60/19). Dalej wskazać należy, iż warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., akt I OSK 701/08 oraz z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12). W niniejszej sprawie jest bezsporne, iż wbrew powyżej wywiedzionemu obowiązkowi zaskarżona uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, a co więcej, jak wynika z treści § 3 uchwały, w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami stwierdzono, iż "uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia". Tym samym niewykonanie przez Radę Gminy w Daszynie obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze, niezależnie od przyczyn tego zaniechania, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości na zasadzie art. 91 ust. 1 u.s.g., jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest zatem w całości nieważna. Sąd nie uwzględnił wniosku Rady Gminy w Daszynie o umorzenie postępowania z uwagi na fakt uchylenia zaskarżonej uchwały przez samą Radę Gminy Daszyna i przyjęcie nowej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami obowiązującego prawa. W ocenie Sądu podjęcie przez Radę działań w powyższym zakresie, a nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez Radę przed wydaniem wyroku nie skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, więc zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. W uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, a więc w zakresie kompetencji przypisanych organowi, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. (tak też w wyroku NSA z 8 listopada 2017 r., I OSK 1055/17). Należy zgodzić się także ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, że właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano, jest stwierdzenie jego nieważności. Brak publikacji aktu w Dzienniku Urzędowym nie wyklucza, że akt ten był w praktyce stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie uchwały przez Radę Gminy. Odmienne stanowisko, zgodnie z którym brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego powoduje, że akt taki nie może wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2018 r., II OSK 2069/16) nie może być w realiach rozpoznawanej obecnie sprawy uznane za prawidłowe. W tej sytuacji Sąd uznał za zbędne dokładne omawianie zarzutów merytorycznych skargi. Zarówno sąd jak i organ gminy uznają te zarzuty za zasadne. Mając na uwadze powyższe, jaki i z uwagi na fakt, iż w niniejszej sprawie brak jest ustawowych przesłanek do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 54 § 3 i art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd na podstawie art. 147 § 1 powoływanej ustawy orzekł jak w sentencji wyroku. e.o.