III SA/Łd 86/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak Protokolant Katarzyna Żychlińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...]; znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...]., nr [...]. – sentencja wyroku III SA/Łd 86/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nie stwierdził u A. M. choroby zawodowej – przewlekłego zatrucia lub jego następstw wywołanego substancją chemiczną (azbest), pod postacią uszkodzenia włókien węchowych – wymienionej w poz. 1 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że powyższą decyzję wydał w oparciu o negatywne orzeczenie lekarskie uprawnionej do rozpoznania chorób zawodowych placówki medycznej oraz informacje o narażeniu zawodowym, ujęte w zebranym materiale z dochodzenia epidemiologicznego. Z zebranej dokumentacji wynika, iż zgłaszane przez stronę zaburzenia węchowe należałoby przypisać przewlekłemu, infekcyjnemu nieżytowi błony śluzowej nosa i stwierdzonej od wielu lat nerwicy hipochondrycznej. Natomiast wykazana u strony nieznacznie nasilona polineuropatia nie może być łączona w aspekcie przyczynowo- skutkowym z warunkami pracy zawodowej, która nie była związana z istotnym narażeniem na czynniki neurotoksyczne. Tym bardziej, że czynnikiem takim nie jest pył azbestowy. Mając powyższe na uwadze Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. nie stwierdził u A. M. choroby zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. M. wskazała, iż już w 1984 r. stwierdzono u niej chorobę zawodową związaną z wieloletnią ekspozycją zawodową na pył azbestu, podczas jej pracy w ZUiWA "P." w Ł. Strona zarzuciła, iż w toku postępowania administracyjnego wnosiła o przeprowadzenie wziewnych testów alergicznych o standardzie zawodowym. Natomiast wykonano tylko testy o charakterze ogólnym. Wskazała ponadto, iż postępowanie w jej sprawie nie zostało przeprowadzone wnikliwie, a zebrany materiał dowodowy jest niepełny. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że podstawę do rozpatrzenia niniejszej sprawy stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku. Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia przy zgłaszaniu podejrzenia, rozpoznawaniu i stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanej dalej "narażeniem zawodowym". Do stwierdzenia choroby zawodowej przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego konieczne jest orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu choroby zawodowej, wydane przez upoważnioną, zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, jednostkę orzeczniczą. Organ odwoławczy wskazał, że z analizy przebiegu zatrudnienia i narażenia zawodowego wynika, że A. M. w latach 1971 – 1984 była zatrudniona w narażeniu na pył azbestowy w ZWUiT "P." w Ł., na stanowisku wykrawacza uszczelek, pakowaczki i sprzątaczki. W latach 1986-1988 pracowała w PZF "C." w Ł. na stanowisku robotnika przerobu. Od 1988 r. nie pracuje zawodowo i przebywa obecnie na emeryturze. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji nie stwierdzającej u strony choroby zawodowej. Zawarte w aktach ustalenia kliniczne uprawnionych placówek służby zdrowia wskazują bezspornie na pozazawodowy charakter schorzenia nie mający żadnego związku przyczynowego z przebytym narażeniem zawodowym. Podkreślenia wymaga fakt, iż w przypadku strony orzekały trzy uprawnione jednostki orzecznicze , kompetentne w dziedzinie patologii zawodowej. Ponadto za przyjęciem, iż schorzenia strony mają charakter pozazawodowy wskazuje fakt zgłoszenia tych dolegliwości po upływie 23 lat od ustania narażenia zawodowego. W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia wnioskowanych badań organ odwoławczy wskazał, iż to lekarz a nie pacjent decyduje jakie badania są mu niezbędne do ustalenia rozpoznania klinicznego. Ponadto wskazując na związanie treścią orzeczenia lekarskiego wydanego przez właściwą jednostkę służby zdrowia, organ odwoławczy wskazał, iż nie może stwierdzić u A. M. choroby zawodowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. M. ponowiła zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 roku w sprawie P 23/07 (Dz. U. Nr 116 poz.740). W wyroku tym Trybunał orzekł, iż zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. Nr 132, poz.1115) są niezgodne z art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 roku. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, ani jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia Rady Ministrów art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 roku o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz.U. Nr 30 z 1983 roku, poz.144 ze zm.) stanowiącego, że "za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy" (obecnie art. 237 § 1 pkt 2 k.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust.1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia Rady Ministrów, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Zgodnie z treścią art. 190 ust.1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl zaś art.190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. Wyrok Trybunału w sprawie P 23/07 został ogłoszony w dniu 2 lipca 2008 roku i z tym dniem wszedł on w życie. Od dnia 2 lipca 2008 roku rozpoczął zatem bieg dwunastomiesięczny termin, po upływie którego tracą moc art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku. Utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpi więc najpóźniej 3 lipca 2009 roku. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów wskazał, iż "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 roku, które wyrokiem Trybunału zostało uznane za niekonstytucyjne. Należy zaznaczyć, iż w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego (art.145a § 1 k.p.a.). Termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania wynosi 1 miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału (art.145a § 2 k.p.a.). W sytuacji kiedy Trybunał orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia, datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art.145a § 2 k.p.a., biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu. W przypadku orzeczenia Trybunału z dnia 19 czerwca 2008 roku oznacza to, iż termin miesięczny do złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego rozpocząłby bieg 3 lipca 2009 roku. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia, odraczając jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej aktu, to sądy mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnego aktu czy też winny go dalej stosować. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, iż w razie stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją sąd może odmówić zastosowania tego przepisu również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Sądy mogą wówczas same zadecydować jakie przepisy należy zastosować kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji. W takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2006r. w sprawie II OSK 1403/05 (Wokanda nr 5 z 2006r. poz.35) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 7 grudnia 2007r. w sprawie III CZP 125/07 (Lex nr 322105). Również w piśmiennictwie przyjmuje się pogląd, iż w przypadku określenia przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu sądy mają możliwość, w okresie "odroczenia", odmowy stosowania przepisu niekonstytucyjnego. Pogląd taki wyraził Janusz Trzciński w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. w sprawie P 10/07 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 z 2008 r.) oraz Janusz Trzciński i Roman Hauser w "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" (Wydawnictwo Lexis Nexis Warszawa 2008r. str. 70 i 85). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach oraz w wymienionych publikacjach. Zgodnie z treścią art. 178 ust.1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W myśl zaś art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z wymienionych przepisów wynika, iż w konkretnej sprawie sąd nie jest związany aktem wykonawczym. W każdej sprawie sąd bada, czy akt wykonawczy jest zgodny z Konstytucją i ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności takiego aktu z Konstytucją lub ustawą sąd może odmówić jego zastosowania mimo jego obowiązywania. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 23/07. Skoro kwestia niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia została już przesądzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, to sąd nie musi uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności tego aktu prawnego. W niniejszej sprawie sąd odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku. Sąd wziął przy tym pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku, mimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. W sytuacji bowiem, gdy skarżąca cierpi na schorzenie, które nie zostało uznane za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania tych przepisów, zaś sprawa dotycząca stwierdzenia czy skarżąca cierpi, bądź nie cierpi na chorobę zawodową, powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Rozpoznanie niniejszej sprawy na podstawie niekonstytucyjnych przepisów i odsyłanie na drogę ewentualnego wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Pogląd, iż sprawy dotyczące stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku, mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2008 roku w sprawie II OSK 1435/08 (niepublikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym wyroku. Reasumując, Sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 roku. W związku z czym Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Sąd orzekł jak w sentencji. A. B.