III SA/Łd 861/04

Dnia 17 marca 2005roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Asesor WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2005 roku sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu prawa jazdy stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [..]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu odwołania R. G. od decyzji nr [...] z dnia [...] wydanej przez Prezydenta Miasta Ł. w sprawie odmowy zwrotu zatrzymanego prawa jazdy kat. CB, wydanego R. G. do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art.114 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu teoretycznego i praktycznego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego( t.j. Dz. U. z 2000 r Nr 98 poz.1071 ze zm.), art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. Nr 58 z 2003 r poz. 515) oraz art. 1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm.) - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił stronie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy do czasu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym i uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu teoretycznego i praktycznego W uzasadnieniu organ podał, iż postanowieniem prokuratora Prokuratury Rejonowej Ł. – P. z dnia [...] zatrzymano stronie prawo jazdy. W dniu 4 maja 2004 r. R. G. złożył podanie o zwrot zatrzymanego prawa jazdy bez ponownego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje załączając do podania kserokopię zarządzenia Sadu Rejonowego w Ł. dla Ł. Ś. [...] Wydział Grodzki z dnia 28 kwietnia 2004r. z którego treści wynikało, że Sąd zarządził zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Organ I instancji powołując się na treść art. 114 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym wyjaśnił, że osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający jeden rok podlega kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Przepis ten dotyczy sytuacji w której kierowca bez względu na przyczyny i okoliczności był pozbawiony prawa jazdy na okres dłuższy niż jeden rok. Od powyższej decyzji R. G. złożył odwołanie, wnosząc o zmianę decyzji i zwrot zatrzymanego prawa jazdy bez koniczności poddania się przez niego kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w postaci egzaminu. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że prawnego zatrzymania prawa jazdy nie należy utożsamiać z postanowieniem Prokuratury Rejonowej Ł. P. z dnia [...] wydanym w toku postępowania przygotowawczego. Była to czynność prawna, lecz podlega ona weryfikacji sądowej i dopiero prawomocny wyrok w tym zakresie to jest taki w którym orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres ponad jednego roku decyduje i przesądza o okresie po którym można żądać od kierowcy potwierdzenia jego kwalifikacji poprzez poddanie go egzaminowi. Postanowieniem z dnia [...] Sąd Rejonowy nakazał zwrot prawa jazdy i orzeczenie to winno być wykonane niezwłocznie przez Urząd Miasta. Rozpatrując sprawę organ odwoławczy zważył co następuje. W myśl przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. W przedmiotowej sprawie ustalono, ze strona była pozbawiona prawa jazdy w okresie od 10 marca 2003r. do 28 kwietnia 2004r. zatem przez okres przekraczający jeden rok. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji kierującej stronę do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji stanowił cytowany wyżej przepis art. 114 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. Zatem przesłanką do orzeczenia obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest zatem fakt pozbawienia prawa jazdy na wskazany w powołanym przepisie okres niezależnie od formy prawnej tego pozbawienia. Ratio legis ww przepisu sprowadza się do stwierdzenia, że pozbawienie na ponad rok możliwości prowadzenia pojazdu jest już wystarczająca podstawę do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. W ocenie organu odwoławczego wykładnia przepisu art. 114 ust. 2 lit.b Prawa o ruchu drogowym dokonana przez organ I instancji była prawidłowa, a więc brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony. Na powyższą decyzję R. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze skarżący podniósł argumenty jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący podniósł, że zatrzymanie prawa jazdy w toku postępowania karnego nie jest równoznaczne z utratą kwalifikacji i uprawnień, gdyż o tym decydować może jedynie kompetentny organ którym jest sąd. W sprawie karnej w toku której zostało zatrzymane skarżącemu prawa jazdy nie można wykluczyć wyroku uniewinniającego. Wobec takiego rozstrzygnięcia zatrzymanie prawa jazdy nie było w ogóle zasadne. Byłoby absurdem aby kierowca niewinny zdarzenia był poddany jakimkolwiek rygorom egzaminu sprawdzającego, gdyż stanowiłoby to dodatkową dolegliwość ograniczającą jego prawa obywatelskie. Jeśli Sąd wydaje wyrok uniewinniający lub umarza postępowanie warunkowo (jak w przypadku skarżącego) bądź tez wydaje wyrok skazujący lecz nie orzeka środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów to oznacza, że nie kwestionuje kwalifikacji i nie wymagają one sprawdzenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 5 stycznia 2005r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wpłynęło pismo skarżącego, którego załącznikiem był odpis wyroku Sądu Okręgowego w Ł. sygn. akt [...] z dnia [...] uniewinniający oskarżonego R. G. od dokonania zarzucanego mu czynu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych przyczyn niż wskazała strona skarżąca. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153 poz. 1270). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jedną z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W piśmiennictwie przyjęto, iż przypadek braku podstawy prawnej ma miejsce miedzy innymi wtedy gdy prawo nie wymaga określenia lub ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji ( B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz . Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2000). Podobny pogląd został przyjęty w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 21 sierpnia 2001 r sygn. akt II SA 1726/00 (nie publikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jak indywidualne akty administracyjne zewnętrzne." Jako materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem — w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok. Organ I instancji jako materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji podał zarówno cyt. wyżej art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy prawo o ruchu drogowym, jak i art. 97 ust. 1 tej ustawy zgodnie z którym - dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się, a w uzasadnionych przypadkach - właściwy ze względu na miejsce czasowego pobytu, z zastrzeżeniem ust. 2. Żaden z cytowanych wyżej przepisów prawa nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Wydanie prawa jazdy wymienione w cyt. art. 97 ustawy nie jest tożsame z jego zwrotem po zatrzymaniu. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy określony w art. 138 ust.2 cyt. wyżej ustawy jest czynnością techniczną, którą organ dokonuje po spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie. Żaden przepis tej ustawy, ani innych ustaw nie upoważnia organu administracji do wydania decyzji o odmowie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. Należy mieć na uwadze to, iż w zarządzeniu Sądu Rejonowego z dnia 28 kwietnia 2004r. orzeczenie o zwrocie prawa jazdy znajduje oparcie w art. 138 ust. 2 cyt. ustawy prawo o ruchu drogowym zgodnie z którym - zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje po ustaniu przyczyny zatrzymania, z zastrzeżeniem art. 114 ust. 4. Organ administracji nie może zatem pominąć art. 114 ust. 4 tej ustawy. Treść tego przepisu pozwala na wydanie przez organ administracji prawa jazdy osobie, która była go pozbawiona na okres przekraczający 1 rok, po zdaniu, przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje. Wydanie zarządzenia, w którym Sąd powszechny orzekł o zwrocie prawa jazdy w oparciu o art. 138 ust. 2 ustawy o ruchu drogowym oznacza, iż Sąd powszechny pozostawił organowi administracji kontrolę spełnienia przesłanek wynikających z art. 114 ust. 4 tej ustawy. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącego w odwołaniu i w skardze, a związane z postępowaniem prowadzonym przez organa ścigania i sąd powszechny oraz wynik prowadzonych postępowań. Zgodnie bowiem z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b cyt. ustawy w każdej sytuacji w której kierowca bez względu na przyczyny i okoliczności był pozbawiony prawa jazdy na czas dłuższy niż jeden rok rodzi obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i tylko pozytywny wynik egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje stanowi zgodnie z cyt./w art. 114 ust. 4 podstawę wydania prawa jazdy. Jedyną więc okolicznością którą organ administracji powinien zbadać jest to, czy osoba ubiegająca się o zwrot prawa jazdy była faktycznie jego pozbawiona na okres przekraczający jeden rok. Niewątpliwie tak długi okres przerwy w prowadzeniu pojazdu mechanicznego uzasadnia potrzebę sprawdzenia kwalifikacji kierowcy. Jak wynika z materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych skarżący był pozbawiony prawa jazdy od 10 marca 2003r. do 28 kwietnia 2004r., a więc na okres przekraczający jeden rok. W tej sytuacji mając na uwadze przepisy wyżej wymienione organ administracji nie mógł dokonać czynności technicznej zwrotu prawa jazdy skarżącemu. W tym zatem zakresie zarzuty skarżącego należy uznać za niezasadne. Brak jednak było podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o odmowie zwrotu prawa jazdy. Takie stanowisko zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia sygn. akt III SA/Łd 393/04, z dnia sygn. akt III SA/Łd 701/04 i z dnia 23.02.2004r. sygn. akt III SA/Łd 817/04. Reasumując, zwrot zatrzymanego prawa jazdy i wydanie prawa jazdy nie są instytucjami tożsamymi prawnie i podlegają innym rygorom normatywnym. W przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej jak wykazano wyżej wydały decyzję o odmowie zwrotu prawa jazdy nie mając ku temu podstawy prawnej. Wniosek skarżącego zgodnie z jego treścią wszczynał postępowanie w sprawie wydania prawa jazdy. Rolą organów administracji było więc przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24 poz. 215), które szczegółowo reguluje tryb postępowania w sprawie wydania (odmowy wydania) uprawnień do kierowania pojazdami. Przepisy tego rozporządzenia dotyczą również sytuacji, gdy o wydanie prawa jazdy ubiega się osoba podlegająca kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności – orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe