III SA/Łd 868/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uchyla zaskarżoną decyzję. [pic] Decyzją z dnia [...], znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpoznaniu wniosku D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2020 r. działając w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 266), dalej u.s.u.s., stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 10 kwietnia 2020 r. D. S. złożył z pośrednictwem platformy elektronicznej ePUE do Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za marzec i kwiecień 2020 r. Decyzja została doręczona stronie za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej w dniu 17 czerwca 2020 r. W dniu 13 lipca 2020 r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej) D. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja została doręczona stronie w dniu 17 czerwca 2020 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w dniu 13 lipca 2020 r. Stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Złożony w dniu 13 lipca 2020 r. wniosek został złożony z uchybieniem 14 – dniowego terminu. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podał m.in., że informację o umorzeniu postępowania decyzją ZUS z dnia [...] otrzymał w dniu 8 lipca 2020 r. i w związku z powyższym w dniu 13 lipca 2020 r. złożył "odwołanie od decyzji". Decyzja z dnia [...] o stwierdzeniu uchybienia do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana bez uzgodnienia i wyjaśnienia po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o przyznanie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W ocenie skarżącego działający na stronie system pue.zus.pl w okresie składania wniosku wyrównującego, tj. 10 kwietnia 2020 r. policzył deklarację z zerowymi stawkami i skopiował ten błąd na kolejne miesiące, tj. kwiecień i maj i spowodował problem z rozpatrzeniem wniosku z zakresie zwolnienia z opłacania należnych składek za kwiecień i maj 2020 r. Skarżący nadmienił również, że nie ma czasu codziennie sprawdzać wiadomości na portalu ePUE i wniósł o pozytywne rozpatrzenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] została opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym i skierowana do skarżącego za pośrednictwem portalu ePUE. Z załączonego do decyzji poświadczenia o emisji wynika, że przesyłka została zarejestrowana w portalu 17 czerwca 2020 r. o godz. 13:40 pod numerem 545105772 i w tej dacie doręczona adresatowi. Skarżący składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności wyraźnie wskazał sposób przekazania odpowiedzi na wniosek, tj. elektroniczny PUE. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, że decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, jak twierdzi skarżący otrzymał w dniu 8 lipca 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że powyższe twierdzenie nie zostało poparte przez skarżącego żadnym dowodem. Zdaniem organu niezrozumiałe jest także twierdzenie, że decyzja nie była zgłoszona bezpośrednio do niego i nie była z nim uzgodniona, zwłaszcza w świetle faktów, że adresatem decyzji jest skarżący i to na jego skrzynkę elektroniczną została dostarczona. Okoliczność natomiast, że skarżący nie ma czasu na codzienne sprawdzanie wiadomości i poprawności danych na portalu ePUE, jest ewidentnym zaniedbaniem własnych interesów. Skarżący składając wniosek o załatwienie sprawy poprzez portal ePUE winien spodziewać się w tym miejscu i w tej formie odpowiedzi i codziennie sprawdzać, jak jego sprawa została rozstrzygnięta. Tym bardziej, że taką wybrał formę kontaktu z organem rentowym. Zgodnie z art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23.11.2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r, poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Stosownie do art. 391 § 1 k.p.a., doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204, z późn. zm.), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania: 1) wystąpił do organu administracji publicznej o doręczenie albo 2) wyraził zgodę na doręczenie mu pism za pomocą tych środków. Zgodnie ze znowelizowaną w 2010 r. treścią tego przepisu zastosowanie środków komunikacji elektronicznej uzależnione jest od woli osoby, której doręczany jest dokument. Warunkiem jest zaakceptowanie przez stronę (uczestnika) tego sposobu doręczania. Akceptacja strony (uczestnika) może przybrać formę wystąpienia do organu administracji publicznej lub też wyrażenia zgody. Warunek wystąpienia do organu należy rozumieć, jako żądanie strony (uczestnika) wobec organu administracji publicznej określonego zachowania się tego organu. Użycie zwrotu: "wystąpił o doręczenie" oznacza konieczność złożenia przez stronę odrębnego żądania, przy czym może to nastąpić w podaniu wszczynającym postępowanie, jak również na każdym innym etapie toczącego się postępowania. Organ prowadzący postępowanie jest związany oświadczaniem strony (uczestnika) od momentu jego otrzymania. Doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie tradycyjne. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o doręczenie przesyłki w formie elektronicznej. W związku z powyższym organ był związany wnioskiem strony o doręczenie pisma w sprawie za pomocą środków komunikacji elektronicznej i kwestia ta nie zależała od uznania organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku -Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019r. poz. 125 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz.2325 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W niniejszej sprawie organ administracji naruszył przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu administracji stwierdzająca uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020r. poz.346 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U z 2018r. poz.180 ze zm.). W myśl art.129 § 2 K.p.a. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy składa się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zgodnie z treścią art.391 § 1 K.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków: 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej; 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny; 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny. W myśl art.46 § 3 K.p.a. w przypadku doręczenia pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne, jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób, o którym mowa w § 4 pkt 3. Zgodnie z treścią art.46 § 4 K.p.a. w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego organ administracji publicznej przesyła na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1) wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego; 2) wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia pisma; 3) pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. W myśl art.3 pkt 20 ustawy z 17 lutego 2005r. przez urzędowe poświadczenie odbioru należy rozumieć dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument, b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego - w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu, c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 1 albo 2 - w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny, d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru; Zgodnie z treścią § 11 ust.1 pkt 1 i ust.2 pkt 1 rozporządzenia z 14 września 2011r. doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone: 1) poświadczeniem przedłożenia; W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1: 1) dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną; W myśl § 15 wymienionego rozporządzenia adresat dokumentu elektronicznego potwierdza jego odebranie przez podpisanie poświadczenia doręczenia kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo przez zapewnienie możliwości potwierdzenia pochodzenia oraz integralności danych zawartych w tym poświadczeniu przy użyciu technologii, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy. Zgodnie z treścią § 16 wymienionego rozporządzenia po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: 1) udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia; 2) udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia. Z wymienionych przepisów wynika, że w przypadku doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej doręczenie jest skuteczne jeżeli adresat potwierdzi odbiór pisma w sposób określony w art.46 § 4 pkt 3 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi natomiast, że zawiadomienie wysłane adresatowi przez organ administracji na adres elektroniczny musi zawierać pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma oraz informację o wymogu urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób. Szczegółowe zasady doręczania dokumentów elektronicznych za pośrednictwem platformy e-PUAP określa ustawa z 17 grudnia 2005r. oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011r. Aby uznać za skuteczne doręczenie pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej organ administracji jest zobowiązany uzyskać potwierdzenie jego odbioru przez stronę. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że jedynym dokumentem potwierdzającym doręczenie pisma przez organ jest urzędowe poświadczenie doręczenia (UPD), o którym mowa w art.3 pkt 20 c.) ustawy z 17 lutego 2005r. Sposób jego tworzenia określają przepisy § 14, § 15 i § 16 rozporządzenia z 14 września 2011r. Doręczenie wymaga przyjęcia przesyłki przez adresata i dokonania potwierdzenia odbioru przez złożenie podpisu. Podpis elektroniczny, o którym mowa w § 15 rozporządzenia, może być złożony z wykorzystaniem certyfikatu kwalifikowanego lub danych potwierdzonych profilem zaufanym e-PUAP. Dopiero po opatrzeniu poświadczenia doręczenia podpisem elektronicznym system teleinformatyczny, służący do obsługi doręczeń, bezpośrednio po zakończeniu procesu weryfikacji podpisu elektronicznego adresata: udostępnia adresatowi do pobrania doręczany dokument elektroniczny wraz z podpisanym przez niego poświadczeniem doręczenia oraz udostępnia organowi doręczającemu podpisane poświadczenie doręczenia (§ 16 rozporządzenia). (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018r. w spr. II OZ 1638/14, z dnia 16 stycznia 2018r. w spr. II OZ 1649/17 i z dnia 27 kwietnia 2018r. w spr. II OZ 425/18, wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2021r. w spr. V SA/Wa 235/21). Dodać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności doręczania pism, która oznacza, iż tylko prawidłowe doręczenie tzn. dokonane zgodnie z zasadami określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego pozwala na przyjęcie jako skutecznych czynności podejmowanych przez organ. W wyrokach z dnia 18 stycznia 2017r. w spr. I OSK 447/16 i w spr. I OSK 448/16 NSA stwierdził, że nieprawidłowe czyli niezgodne z przepisami K.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega kontroli ze strony sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący wnosił o doręczenie mu korespondencji w drodze elektronicznej. W związku z czym organ administracji wysłał mu decyzję z [...] na adres elektroniczny. Nie przedstawił jednak dowodu jej doręczenia w postaci urzędowego potwierdzenia odbioru (UPD). Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach UPD jest jedynym dowodem na to, że pismo wysłane stronie drogą elektroniczną zostało jej skutecznie doręczone. Musi ono zawierać wszystkie informacje określone w § 14-16 rozporządzenia z 14 września 2011r. w tym między innymi potwierdzenie odbioru pisma przez adresata oraz datę tego potwierdzenia. W rozpoznawanej sprawie organ rentowy nie przedstawił dokumentu UPD będącego dowodem doręczenia decyzji skarżącemu. Złożył jedynie tzw. zrzut z monitora komputera określany przez organ jako "poświadczenie o emisji". Dokument ten nie może stanowić dowodu doręczenia decyzji stronie. Wynika z niego jedynie to, że decyzję wysłano skarżącemu za pośrednictwem portalu ePUE. Brak w nim natomiast elementów wymaganych w UPD a przede wszystkim potwierdzenia odbioru przesyłki oraz daty tego potwierdzenia. W sytuacji zatem gdy ZUS nie przedstawił urzędowego poświadczenia doręczenia decyzji skarżącemu to nie można uznać, że decyzja z [...] została skutecznie doręczona D. S. w tym dniu (tzn. w dniu 17 czerwca 2020r.). Aby można uznać, ze pismo zostało skutecznie doręczone stronie w formie dokumentu elektronicznego muszą zostać spełnione wszystkie wymogi określone w art.46 K.p.a. oraz w ustawie z 17 lutego 2005r. i wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych. W niniejszej sprawie wymogi te nie zostały spełnione co oznacza, że decyzja z [...] nie została skutecznie doręczona skarżącemu a więc nie rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ administracji naruszył przepisy art.46 § 3,§ 4,§ 8,§ 9 i § 10, art.134 K.p.a., art. 3 pkt 20 ustawy z 17 lutego 2005r. oraz § 14-16 rozporządzenia z 14 września 2011r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Wspomnieć tylko należy, że w tutejszym sądzie toczyło się i nadal toczy wiele spraw w których przedmiotem skargi są decyzje ZUS. W sprawach tych organ rentowy wielokrotnie doręczał decyzje stronie drogą elektroniczną i przedstawiał na tę okoliczność urzędowe poświadczenie doręczenia zawierające między innymi datę i podpis osoby potwierdzającej odbiór przesyłki. W rozpoznawanej sprawie taki dokument UPD nie został przedstawiony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ponownie wysłać skarżącemu decyzję z [...] w formie dokumentu elektronicznego z zachowaniem wszystkich wymogów doręczenia przewidzianych w obowiązujących w tym zakresie przepisach. Skuteczne doręczenie decyzji D. S. spowoduje rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. a.l.