III SA/Łd 875/18

Dnia 8 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Protokolant Sekretarz sądowy Blanka Kuźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi H. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany przebiegu granicy na mapie oraz zapisu w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. III SA/Łd 875/18 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania H. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] (znak[...]) w sprawie odmowy wprowadzenia zmiany przebiegu granicy nieruchomości położnej w obrębie [...] gm. P., dla działki 435/2 stanowiącej własność H. P. W stanie faktycznym sprawy, wnioskiem z 23 listopada 2017 r., H. P. zwróciła się z prośbą w sprawie wyjaśnienia przebiegu granicy działki oznaczonej nr 435/2, położonej w obrębie [...]. gm. P., stanowiącej jej własność. Według H. P. granica między w/w działką, a działką sąsiednią oznaczoną nr 614 powinna być linią prostą. Analizując rejestry ewidencji gruntów od ich założenia w roku 1964 organy stwierdziły, że działka 435 miała pow. 0,73 ha. Z dokumentacji z roku 1972 sporządzonej do celów uwłaszczeniowych (rejestr pomiarowy i szkic do uwłaszczeń - operat 035.37-157/2005) wynika, iż działka została podzielona na działki 435/1 i 435/2. Granica pomiędzy działkami nie była linią prostą, co potwierdza szkic dołączony do tego operatu. W roku 1973 przenumerowano działki, działka 435/1 na 435, a działka 435/2 na 614. Nadal granica pomiędzy działkami nie była linią prostą. Następnie w roku 1998 działka 435 uległa podziałowi na działki 435/1 i 435/2 (operat 035.37-690/98). Podziału tego dokonano na potrzeby postępowania sądowego o podział majątku, które zostało zakończone prawomocnym postanowieniem sygn. akt [...] z 07.04.2000 r. Również w tym wypadku granica pomiędzy działką 435/2 i 314 nie była linią prostą. W roku 2016 była przeprowadzana modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Strona skarżąca nie zapoznała się wówczas z projektem operatu opisowo-kartograficznego. Zdaniem skarżącej modernizacja spowodowała zmianę przebiegu granicy (wniosek strony z 23.11.2017 r.). W związku z tym Starosta wszczął na wniosek strony postępowanie w tej sprawie. W jego trakcie ustalono, iż przebieg granicy pomiędzy działkami 435/2 i 614 został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ww. operatu 035.37-690/98. W dniu 23.02.2018 r. wykonawca prac modernizacyjnych podjął czynności ustalenia przebiegu kwestionowanych granic. W czynnościach brała udział skarżąca, natomiast właściciel działki 614 nie stawił się na gruncie. Został wówczas spisany protokół. Wykonawca uznał, iż przebieg granicy wynikający z operatu 035.37-690/98 jest zgodny z trwałym ogrodzeniem, natomiast według skarżącej granica powinna być linią prostą, a zatem uznał granicę jako sporną i pozostawił jej przebieg zgodnie z § 39 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, który stanowi, że w przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Organ odwoławczy ustalił ponadto, iż jedynym dokumentem znanym organom obu instancji, na którym granica pomiędzy działkami 435/2 i 614 w przybliżeniu przebiega zgodnie do wniosku strony jest mapa 914-3/86 sporządzona przez Starostwo Powiatowe w P. 29.07.2009 r. Jest to kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej wydanej do celów opiniodawczych i – zdaniem organów - nie może służyć do celów projektowych i prawnych. Na niniejszej mapie przedmiotowa granica jest granicą z wektoryzacji (digitalizacji) mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 (rastra mapy ewidencyjnej). Wobec tego obarczona jest dużym błędem i przesunięciem w stosunku do istniejących szczegółów terenowych. Także ta mapa – jak podkreślił organ - nie przedstawia prostoliniowego przebiegu granicy. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że w wyniku przeprowadzonej analizy dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, należy uznać, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał dostępne dokumenty, a także prawidłowo dokonał ich oceny, a w konsekwencji wydał prawidłowe orzeczenie w sprawie i uznał, iż nie ma przesłanek do ujawnienia przebiegu granicy pomiędzy działkami 435/2 i 614 zgodnie z wnioskiem H. P. W skardze (mylnie nazwanej sprzeciwem) skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca H. P. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: a) całkowicie nieuzasadnione przyjęciu, że mapa 914-3/86 sporządzona przez Starostwo Powiatowe w P. nie przedstawia prostolinijnego przebiegu granicy pomiędzy działkami 435/2 i 614, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z rzeczywistym przebiegiem granicy ujawnionym na przedmiotowej mapie i wskazuje na brak wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego przez organ administracji, co pozostaje w sprzeczności z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 k.p.a. tj. zasada prawdy obiektywnej; b) bezzasadnym przyjęciu, że mapa 914-3/86 sporządzona przez Starostwo Powiatowe w P. nie może służyć do celów projektowych i prawnych, a w konsekwencji nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Ewidencja gruntów i budynków, wg art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2101, ze zm.) [dalej: p.g.k.], obejmuje m. in. informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych (poprzednio gleboznawczych – przyp. Sądu), oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Paragraf 10 ust. 1 rozporządzenia z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034) [dalej: rozporządzenie], stwierdza z kolei, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Ewidencja gruntów jest przy tym tylko zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Potwierdza ona jedynie stan prawny zaistniały wcześniej. Ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno- techniczne (zob. wyrok WSA w Łodzi z 27 października 2010 r., III SA/Łd 336/10). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności (por. § 44 pkt 2 rozporządzenia), która oznacza utrzymywanie operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami źródłowymi. Wprowadzone w bazie danych ewidencyjnych zmiany mają charakter wtórny do zaistniałych zdarzeń prawnych. W świetle § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Błędnym jest natomiast oczekiwanie, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o prawo własności, o granice, czy powierzchnie działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (wyrok WSA w Rzeszowie z 14 października 2015 r., II SA/Rz 565/15). Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego (wyrok WSA w Białymstoku z 6 października 2015 r., II SA/Bk 467/15). Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r., IV SA/Wa 1389/14). Z powyższych przepisów, a w szczególności z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d) p.g.k. oraz § 45 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczyć może także wyeliminowania danych błędnych, pod warunkiem, że błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Dokonanie takiej zmiany jest nowym wpisem w ewidencji, a nie przywróceniem wpisu poprzedniego. Jednocześnie, według § 36 rozporządzenia przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Wyliczenie zawarte w § 36 rozporządzenia rozporządzenia stanowi zamknięty katalog podstaw wykazywania przebiegu granic działek ewidencyjnych na mapie ewidencyjnej. Dokonanie aktualizacji ewidencji w zakresie przebiegu granic działki ewidencyjnej w oparciu o inne niż wymienione w § 36 rozporządzenia źródła danych ewidencyjnych jest z nim sprzeczne a także narusza podstawowe zasady prowadzenia ewidencji i jej istotę, wynikające z przepisów ustawy. Jakkolwiek w § 36 rozporządzenia wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygania sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym (wyrok NSA z 29 lipca 2011 r., I OSK 1347/10). Ewentualnie, wg § 37 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Zatem, zmiana danych w ewidencji może być dokonana na wniosek tylko wtedy, gdy wnioskodawca wykaże za pomocą prawnie określonych dokumentów zaistnienie określonych faktów. Skarżąca natomiast żadnego takiego dokumentu nie przedstawiła. Organ z kolei dokonał analizy dostępnej dokumentacji i doszedł do słusznego przekonania, że wszystkie dostępne dokumenty (mapy) wskazują na załamanie granicy spornej działki, nie jest ona linią prostą – jak twierdzi skarżąca. Dalej zauważyć należy, że dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy do zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1558/10). Skarżąca wyraźnie żąda dokonania zmiany w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic spornej działki powołując się na mapę 914-3/86 sporządzona przez Starostwo Powiatowe w P. 29.07.2009 r. Jest to jednak, jak słusznie podnosi organ w swoim rozstrzygnięciu, kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej wydanej do celów opiniodawczych i jako taka nie może służyć do celów projektowych i prawnych. Nie przedkłada jednak żadnych innych dokumentów, ani też nie wskazuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h) p.g.k., dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w oparciu o które organ pierwszej instancji mógłby dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie. Podkreślić należy raz jeszcze, iż kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej wydanej do celów opiniodawczych nie jest dokumentem, o którym mowa w ww. § 36 rozporządzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a przed nim organ I instancji prawidłowo oceniły, że aktualnie brak jest podstaw do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w sposób wskazany przez stronę skarżącą. Ponadto, na co zwracały również uwagę organy, na przedłożonej przez skarżącą mapie sporna granica jest granicą z wektoryzacji (digitalizacji) mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 i jako taka obarczona jest dużym błędem i przesunięciem w stosunku do istniejących szczegółów terenowych. Zbliżenie oglądu tejże mapy i powiększenie skali także wskazuje, iż sporna granica nie przedstawia prostoliniowego przebiegu. Reasumując, nie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności p.g.k., czy rozporządzenia o ewidencji gruntów i budynków, ani też przepisów postepowania. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. d.j.