III SA/Łd 880/12

Dnia 13 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant ref. staż. Przemysław Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi R.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia obowiązywania umowy najmu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] R. S. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. od wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt obowiązywania od dnia 1 sierpnia 2006 r. "zaktualizowanej" umowy najmu lokalu mieszkalnego nr 19a, znajdującego się w budynku przy ul. A. 33 w Ł. o strukturze i powierzchni opisanej w piśmie [...] z dnia [...], który to lokal jest zasadniczo odmienny od lokalu mieszkalnego nr 19a, znajdującego się w budynku przy ul. A. 33 w Ł. określonego w umowie najmu z dnia 4 kwietnia 1997 r. Wnioskodawca wskazał, że ubiega się wydanie zaświadczenia ze względu na konieczność potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego przed sądem. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o wskazanej powyżej treści. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu wnioskowanych danych. Organ podkreślił, że takiego interesu nie sposób wyprowadzić z tego, że zaświadczenie to ma być dowodem w sprawach przed sądem powszechnym. Zaznaczono przy tym, że Prezydent Miasta Ł. nie prowadzi rejestru ani ewidencji o umowach najmu, dla których nie jest stroną. W zażaleniu zatytułowanym "skarga", R. S. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia. Wskazał na błędne ustalenia organu polegające na braku interesu prawnego, bowiem ze względu na zapis art. 6 k.c. posiada interes prawny w udowodnieniu wnioskowanych faktów przed sądem. Skarżący podkreślił także, że organ wymagane dokumenty mógłby uzyskać od Administracji Nieruchomościami A. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a., utrzymało w zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ powołując się na treść art. 217, art. 218 i art. 219 k.p.a. wskazał, że po stronie wnioskodawcy brak jest dokumentu, który pozwalałby domniemywać istnienie interesu prawnego. Organ zaznaczył, że skarżący nie wskazał, przepisu prawnego ani innej okoliczności, z której wywodzi swój interes prawny do występowania o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Żaden sąd nie zobowiązał bowiem wnioskodawcy do przedłożenia wnioskowanego zaświadczenia, a wnioskodawca nie wskazuje konkretnego toczącego się postępowania sądowego. Kolegium podkreśliło także, że norma wynikająca z treści art. 6 k.c. jest normą ogólną, z której nie można wywieść po stronie skarżącego istnienia w tej sprawie interesu prawnego w żądaniu wydania zaświadczenia. Zdaniem organu odwoławczego, wynikająca z treści art. 218 §1 k.p.a. możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wydania zaświadczenia. Niedopuszczalne jest kompletowanie w takim postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia o określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na posiadanych już przez organ ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Jednocześnie organ wskazał, że uprawnienia Prezydenta Miasta Ł. do nadzoru merytorycznego nad Administracją Nieruchomościami A. nie upoważniają organu do wydania zaświadczenia żądnej treści. W skardze z dnia 7 września 2012 r. oraz w jej uzupełnieniu z dnia 31 października 2012 r. R. S. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia, któremu zarzucił naruszenie prawa procesowego, to jest art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które doprowadziło do błędnego uznania, iż z posiadanej przez Gminę Miasto Ł. dokumentacji nie wynikają fakty, których potwierdzenia skarżący żąda. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 218 § 2 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 oraz w związku z art. 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co doprowadziło do uznania, że skarżący nie wykazał istnienia interesu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga R. S. jest niezasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają bowiem w żaden sposób legalności zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. [...] r., albowiem wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez R. S. we wniosku z dnia 27 marca 2012 r., nie miało podstaw w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaświadczenie jako forma działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, w rozumieniu przepisów art. 217 - 219 K.p.a. (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 t.j.), stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy – faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe oraz niesporne, według oceny organu wydającego to zaświadczenie. Zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie (w warunkach określonych dyspozycją przepisu art. 217 § 2 K.p.a.), gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na mocy art. 218 § 2 K.p.a., przed wydaniem zaświadczenia, organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Komentatorzy Kodeksu postępowania administracyjnego uznają trafność poglądu wyrażonego w orzecznictwie, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innym technikami (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2006, s. 820). Nadto, orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla dwie ważne okoliczności, odnoszące się do stanu rzeczy, który może być przedmiotem zaświadczenia. Sądy zgodnie stwierdzają, iż skoro zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy to należy uznać, że jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, wydanie zaświadczenia o zgodności z żądaniem nie jest możliwe (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2006 r., VI SA/Wa 292/06, LEX nr 214079; podobnie wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646). Druga istotna zasada dotycząca wydawania zaświadczeń stwierdza, że obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia - wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r. II OSK 36/05, ONSA i WSA 2006/2/64, LEX 180339. Jak stwierdza Sąd w uzasadnieniu tego wyroku, nie jest dopuszczalne, aby organ właściwy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej potwierdzał poszczególne ustalenia na podstawie przeprowadzonych dowodów w formie zaświadczenia. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy organu. Wydanie zaświadczenia nie może zatem służyć rozstrzyganiu sporu między stronami i organem oraz prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przy tak określonych elementach konstrukcyjnych zaświadczenia, zrozumiałe jest, iż żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej we wniosku przez skarżącego nie mogło być uwzględnione. Skarżący wystąpił o wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. zaświadczenia potwierdzającego fakt obowiązywania od dnia 1 sierpnia 2006 r. "zaktualizowanej" umowy najmu lokalu mieszkalnego nr 19a, znajdującego się w budynku przy ul. A. 33 w Ł. o strukturze i powierzchni opisanej w piśmie [...] z dnia [...], który to lokal jest zasadniczo odmienny od lokalu mieszkalnego nr 19a, znajdującego się w budynku przy ul. A. w Ł. określonego w umowie najmu z dnia 4 kwietnia 1997r. Wnioskodawca wskazał, że ubiega się wydanie zaświadczenia ze względu na konieczność potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego przed sądem. W uzupełnieniu skargi R. S. wskazał, że wywodzi swój interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia o wskazanej powyżej treści z przepisów art. 218 § 2 w związku z art. 217 § 2 pkt 2 oraz w związku z art. 7 k.p.a. Tymczasem organ administracji, prawidłowo w ocenie Sądu, podniósł, że po stronie wnioskodawcy nie istnieje interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia o wskazanej we wniosku treści. Skarżący nie powołał bowiem przepisu prawa ani innej okoliczności, z której omawiany interes mógłby wynikać. Nie wskazał także jakie konkretnie postępowanie sądowe z jego udziałem, związane z przedmiotowym lokalem, jest obecnie w toku. Stanowisko organu administracji zasługuje zatem na aprobatę. Należy przy tym zauważyć, że skarżący nie powołał się również na jakiekolwiek swoje aktualne uprawnienia do lokalu przy ul. A. nr 33 m. 19a w Ł. Nie wykazał czy jest właścicielem tego lokalu, czy też jego najemcą lub użytkownikiem. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i sądowych wynika tymczasem, że umowa najmu na lokal przy ul. A. nr 33 m. 19a w Ł. podpisana została w dniu 4.04.1997 r. przez J. S. (k. 17 akt sądowych), do niej także adresowane było pismo z dnia 28.07.2006 r., informujące o zmianie od dnia 1.08.2006 r. wysokości opłat za zajmowany lokal w związku z przeliczeniem jego powierzchni (k. 2a akt admin.). Pismo z dnia 20.01.2012 r., na które powołuje się strona we wniosku, adresowane było tymczasem do W. U. (k. 1d akt admin.). Skarżący nie wyjaśnił z jakiego powodu domaga się wydania zaświadczenia, o treści odnoszącej się do umowy najmu zawartej przez inną osobę i pisma nie zaadresowanego do niego. Ogólnikowe powoływanie się przez stronę na treść przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z których miałby wynikać interes prawny skarżącego, nie stanowi przesłanki wykazania tego interesu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że źródłem interesu prawnego jest przepis prawa powszechnie obowiązującego, który kształtuje sytuację określonego podmiotu w zakresie stanu prawnego regulowanego tym przepisem. O istnieniu interesu prawnego nie decyduje zatem jedynie wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu. Nie chodzi tu bowiem wyłącznie o interes faktyczny, niepoparty żadnymi przepisami mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w konkretnej sprawie. Interes prawny musi być indywidualny i konkretny. Jego istotną cechą jest także realność /aktualność/. Nie może być on zatem udowadniany zamiarem i okolicznościami, które mogą dopiero wystąpić w przyszłości /zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 1038/07, publ.www.orzeczenia.nsa.gov.pl/. Jednocześnie wyjaśnić należy, że żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącego we wniosku z dnia 27 marca 2012 r., zasadnie nie zostało uwzględnione przez organy również z tego powodu, że takie zaświadczenie nie odpowiada wymogom określonym przepisami art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. Przedmiotem zaświadczenia nie jest bowiem w tym przypadku potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez organ gminy ewidencji, czy rejestrów – skoro organ nie prowadzi ewidencji czy też rejestru umów najmu zawieranych z lokatorami, nie jest władny do "potwierdzenia obowiązywania zaktualizowanej umowy najmu", czego domagał się skarżący. Potwierdzenie okoliczności obowiązywania umowy o oznaczonej treści należy ponadto uznać za ocenę stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do konkretnego stosunku najmu, a zatem nie można tego traktować jako oświadczenia wiedzy organu. Przedmiotem zaświadczenia nie jest bowiem w tym przypadku potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikającego z prowadzonych przez organ ewidencji lecz ich ocena. Dodatkowo, jak zaznaczono wyżej, skarżący nie wykazał, że jest stroną umowy najmu, której zaświadczenie ma dotyczyć, a zatem trudno w takiej sytuacji dopatrzeć się po jego stronie jakiegokolwiek interesu prawnego w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Z tych względów, zaświadczenie, którego żądał skarżący nie mogło być wydane, jako potwierdzenie niespornych faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Stwierdzić należy także, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia treści art. 218 § 2 k.p.a., bowiem jak już wskazano powyżej, zaświadczenie służy potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Natomiast postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących faktów, czy stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/09). Zatem uznać należy, że organ administracji nie był uprawniony do zwrócenia się do Administracji Nieruchomościami A. w celu potwierdzenia obowiązywania wnioskowanej umowy, skoro sam takich danych w swoim zasobie nie posiada, a skarżący nie wykazał interesu prawnego w otrzymaniu zaświadczenia o żądanej treści. Reasumując stwierdzić należy, iż forma zaświadczenia, którego wydania skarżący żądał dla załatwienia swojej sprawy, nie może znaleźć w tej sprawie zastosowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. P.M.