III SA/Łd 896/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kiernozia z dnia 11 czerwca 2014 r. nr XXX/193/14 w przedmiocie zorganizowania i przeprowadzenia sondażowych prawyborów do Rady Powiatu Łowickiego poprzedzonych debatą 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Gminy Kiernozia na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 25 września 2014 r. nr PNK-I.0552.46.2014, działając na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm.), Wojewoda Łódzki zaskarżył uchwałę Nr XXX/193/14 Rady Gminy w Kiernozi z dnia 11 czerwca 2014 roku w sprawie zorganizowania i przeprowadzenia sondażowych prawyborów do Rady Powiatu Łowickiego poprzedzonych debatą pomiędzy kandydatami, w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa tj. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy w Kiernozi Nr XXX/193/14 z dnia 11 czerwca 2014 roku w sprawie zorganizowania i przeprowadzenia sondażowych prawyborów do Rady Powiatu Łowickiego poprzedzonych debatą pomiędzy kandydatami, w całości, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, iż Rada Gminy w Kiernozi w dniu 11 czerwca 2014 roku podjęła uchwałę Nr XXX/193/14 w sprawie zorganizowania i przeprowadzenia sondażowych prawyborów do Rady Powiatu Łowickiego. Przedmiotowa uchwała została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem. W ocenie organu nadzoru powyższa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów art. 7 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Łódzki pismem z dnia 13 sierpnia 2014 roku, powiadomił Radę Gminy w Kiernozi o zarzutach prawnych wobec przedłożonej uchwały. W odpowiedzi na pismo organu nadzoru Sekretarz Gminy w piśmie z dnia 27 sierpnia 2014 roku, poinformował, że Rada Gminy w Kiernozi odmówiła uchylenia kwestionowanej uchwały. Organ nadzoru wskazał, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej, wynikających z art. 7 Konstytucji RP, jest zasada praworządności. Z zasady tej wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej do określonych działań. Działania organu władzy publicznej muszą być oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej, którą organ ma obowiązek wskazać. Przepisy kompetencyjne zawarte są na ogół w ustawach prawa materialnego i wskazują w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej sprawie. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 listopada 2013 roku, sygn. akt III SA/Gd 583/13. Rada Gminy w Kiernozi podejmując uchwałę w sprawie zorganizowania i przeprowadzenia sondażowych prawyborów do Rady Powiatu Łowickiego w podstawie prawnej swego działania podała art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust 1 jest ogólna normą kompetencyjną i nie może stanowić samodzielnej podstawy uchwalenia uchwały. Tym bardziej, że upoważnienie do przeprowadzenia prawyborów do rady powiatu nie dotyczy spraw pozostających w zakresie działania gminy. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy w Kiernozi nie miała kompetencji ani upoważnienia ustawowego do uchwalenia zaskarżonej uchwały. Dodatkowo w ocenie organu nadzoru Rada Gminy w Kiernozi, podejmując przedmiotową uchwałę, przekroczyła także swoje uprawnienia w zakresie rozstrzygania o kosztach określonych w § 9 uchwały. Art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym określa w jakich przypadkach rada gminy podejmuje decyzje finansowe w drodze uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Kiernozia wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż przesłanki podjęcia uchwały precyzyjnie określa załącznik nr 1 do uchwały. W jej ocenie podniesiony przez Wojewodę Łódzkiego zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest trafny. Jak bowiem wynika z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Również art. 5b ustawy zobowiązuje gminę do wspierania i upowszechniania idei samorządowej. Zorganizowanie i przeprowadzenie prawyborów niewątpliwie przyczyniłoby się do upowszechnienia idei samorządowej oraz wpłynęłoby na rozwój demokracji. Zwrócono ponadto uwagę, że Rada Gminy w Kiernozi podejmując zaskarżoną uchwałę w żaden sposób nie ograniczała udziału w wyborach dla osób, które nie brałyby udziału w prawyborach (§ 3 uchwały mówiący, że udział w debaci3e i prawyborach jest w pełni dobrowolny). Celem uchwały było podniesienie rangi prawyborów oraz zasygnalizowanie wadliwości przepisów prawa wyborczego, które nie gwarantuje reprezentacji każdej gminy w organie przedstawicielskim powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zasadę legalizmu w odniesieniu do samorządu terytorialnego ustanawia m.in. przepis art. 171 ust 1 Konstytucji R.P. stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zgodnie z art. 91 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 90 ustawy. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. By wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, w myśl art. 93 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru musi ją zaskarżyć do sądu. Wskazany przepis daje organowi nadzoru uprawnienie szczególne do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarga Wojewody Łódzkiego zasługiwała na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona w zakresie wyżej wskazanym kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń ma charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały. W przedmiotowej sprawie rozważenia wymagało, czy Rada Gminy w Kiernozi mogła podjąć opartą na powołanym w podstawie prawnej przepisie prawa i prawnie skuteczną uchwałę nr XXX/193/14 z dnia 11 czerwca 2014 r. w sprawie zorganizowania i przeprowadzenia sondażowych prawyborów do Rady Powiatu Łowickiego poprzedzonych debatą pomiędzy kandydatami, zakwestionowaną przez Wojewodę Łódzkiego. W ww. uchwale Rada Gminy w Kiernozi orzekła ponadto, iż udział w debacie i w prawyborach jest w pełni dobrowolny, udział w prawyborach i w debacie mogą wziąć wszyscy mieszkańcy gminy Kiernozia. Powody i cele przeprowadzenia debaty oraz prawyborów określono w odrębnym regulaminie. Odrębnie określono również sposób pokrycia kosztów przeprowadzenia debaty i prawyborów. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Kiernozia. Weszła ona w życie z dniem podjęcia. Udzielenie odpowiedzi na wcześniej postawione pytanie wymaga przede wszystkim brania pod uwagę, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn.. akt III SA/Gd 583/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 80/13 (dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), iż dla podjęcia przez organ konkretnych działań władczych niezbędny jest przepis upoważniający do podjęcia takich działań, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczanych do prawa ustrojowego i materialnego. Przepis kompetencyjny wskazuje, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej sprawie (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 35; zob. szerzej na temat pojęcia kompetencji w prawie administracyjnym M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004; tenże (w:) R. Hauser. Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. I, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 359 i n.). Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy w Kiernozi wskazała, jako jej podstawę normatywną, przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej jako u.s.g. Przepis ten nie przyznawał radzie gminy jakichkolwiek kompetencji do zorganizowania i przeprowadzenia sondażowych prawyborów do Rady Powiatu Łowickiego poprzedzonych debatą pomiędzy kandydatami. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi ogólną normę kompetencyjną dla organu uchwałodawczego gminy w zakresie stanowienia prawa w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Uzupełnia on jedynie upoważnienie, które musi wynikać z przepisu rangi ustawowej, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z ustawy. Ponadto powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Istnienia upoważnienia ustawowego do stanowienia przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego w żadnym razie nie można domniemywać. Przepis art. 18 u.s.g. określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie tego przepisu rada nie posiada jednak kompetencji do stanowienia prawa miejscowego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 października 2012 r. sygn.. akt III SA/Kr 921/12, opubl. w CBOiS). Sąd podziela stanowisko Wojewody Łódzkiego wyrażone w uzasadnieniu skargi, że podjęcie uchwały w sprawie zorganizowania i przeprowadzenia sondażowych prawyborów do Rady Powiatu Łowickiego poprzedzonych debatą pomiędzy kandydatami nie mieści się w dyspozycji w/w przepisów. Dodatkowo wskazać również należy, że załącznik nr 1 do uchwały nie wskazuje wbrew temu, co twierdzi gmina, żadnych materialnoprawnych przesłanek podjęcia uchwały. Wskazuje jedynie teoretyczne, ogólne założenia, towarzyszące zamiarowi jej przeprowadzenia. Sposób pokrycia kosztów zorganizowania debaty oraz prawyborów określa załącznik nr 2 do zaskarżonej Uchwały. Wskazuje, że wszelkie koszty związane z wprowadzeniem w życie niniejszej uchwały powinny być ograniczone do absolutnie niezbędnego minimum. Całość kosztów pokryta będzie ze środków budżetowych Gminy Kiernozia przeznaczonych na promocję gminy oraz dobrowolnych datków na ten cel – darowizn. Art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym określa w jakich przypadkach rada gminy podejmuje decyzje finansowe w drodze uchwały. Przepis ten mówi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy: podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: a) zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, b) emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez wójta, c) zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, d) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym, e) zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę gminy, f) tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich, g) określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta, h) tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, i) ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym Należy zatem podzielić stanowisko organu nadzoru, że podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy przekroczyła także swoje uprawnienia w zakresie rozstrzygania o kosztach określonych w § 9 uchwały. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1, art. 152 i 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. ab/