II SA/Ol 80/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia stanowiska w sprawie przyznania dodatku specjalnego zastępcy Burmistrza 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" Nr "[...]" w sprawie wyrażenia stanowiska odnośnie przyznania dodatku specjalnego Zastępcy Burmistrza z tytułu zwiększonych obowiązków służbowych; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 19 września 2012 r. Rada Miejska w B. (dalej też jako: "rada miejska" lub "organ uchwałodawczy") podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie wyrażenia stanowiska odnośnie przyznania dodatku specjalnego Zastępcy Burmistrza z tytułu zwiększonych obowiązków służbowych. Jako podstawę prawną uchwały organ uchwałodawczy podał art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223, poz.1458 ze zm.) oraz § 19 ust. 2 pkt 5 uchwały Rady Miejskiej w B. Nr "[...]" z dnia 24 lutego 2003r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 34, poz. 495 za zm.) W uchwale tej rada miejska uznała za zasadne przyznanie Zastępcy Burmistrza W. S. maksymalnego dodatku specjalnego, przysługującego na podstawie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, z tytułu zwiększonych obowiązków służbowych w okresie od września 2012 r. na czas usprawiedliwionej nieobecności w pracy Burmistrza. Na uchwałę tę skargę wniósł Wojewoda, domagając się stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Podniesiono, że stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 7 pkt 1 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, czynności z zakresu prawa pracy za urząd miejski wobec zastępcy burmistrza wykonuje burmistrz. Rada miejska zaś, z mocy art. 8 ust.2 tej ustawy posiada jedynie kompetencje do ustalania wynagrodzenia burmistrza. Zdaniem Wojewody, art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych jest przepisem kompetencyjnym, który powinien być interpretowany w sposób ścisły. Burmistrz wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska strona przeciwna zarzuciła, iż skarżący organ nadzoru nie dostrzegł, iż zaskarżona uchwała nie dotyczy przyznania Zastępcy Burmistrza dodatku specjalnego lecz jest uchwałą intencyjną, podjętą na podstawie § 19 ust. 2 pkt 5 Statutu Gminy, który umożliwia radzie podejmowanie rozstrzygnięć takich jak: apele, opinie, deklaracje i oświadczenia. Przyjęcie któregokolwiek z rozstrzygnięć następuje poprzez głosowanie, w formie uchwały, która nie ma charakteru wiążącego. Stwierdzono także, że uchwała nie wskazuje podmiotu, któremu powierzono wykonanie uchwały, co dodatkowo określa jej intencyjny charakter. Na poparcie swego stanowiska powołano się na trzy uchwały intencyjne, dołączone do odpowiedzi na skargę, których organ nadzoru nie wyeliminował z porządku prawnego. Ponadto argumentowano, że zakwestionowanie uprawnienia rady do wyrażenia opinii w przedmiotowej sprawie jest swoistego rodzaju ograniczeniem wolności słowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie rozważenia wymaga, czy Rada Miejska mogła podjąć opartą na przepisach prawa i prawnie skuteczną uchwałę z dnia 19 września 2012r. w sprawie wyrażenia stanowiska odnośnie przyznania dodatku specjalnego Zastępcy Burmistrza z tytułu zwiększonych obowiązków służbowych. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga przede wszystkim zważenia, iż jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121). Zatem dla podjęcia przez organ konkretnych działań władczych niezbędny jest przepis upoważniający do podjęcia takich działań, czyli przepis kompetencyjny. Przepisy kompetencyjne zawarte są z reguły w ustawach zaliczanych do prawa ustrojowego i materialnego. Przepis kompetencyjny wskazuje, w jakiej formie prawnej organ może działać w powierzonej sprawie (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 35; zob. szerzej na temat pojęcia kompetencji w prawie administracyjnym M. Matczak, Kompetencja organu administracji publicznej, Kraków 2004; tenże (w:) R. Hauser. Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. I, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 359 i n.). Dodatkowo podnieść należy, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska wskazała, jako jej podstawę normatywną, przepisy: art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych. Ponadto w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano § 19 ust. 2 pkt 5 Statutu Gminy. Żaden z tych przepisów prawa nie przyznaje radzie gminy jakichkolwiek kompetencji, w tym opiniodawczych, w sprawie ustalania wynagrodzenia, bądź poszczególnych jego składników dla zastępcy burmistrza. Analiza powołanych przepisów ustawowych potwierdza natomiast stanowisko Wojewody, iż wyłączne kompetencje w tym względzie przysługują burmistrzowi. Organ wykonawczy gminy realizuje je w pełni samodzielnie. Rada gminy nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń ani też zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych w stosunku do określonych osób. Pierwszy z powoływanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisów stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Podnieść należy, że art. 18 u.s.g., stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy może stanowić podstawę prawną jej działań. Przepis ten statuuje zasadę domniemania właściwości rady gminy w realizacji spraw pozostających w zakresie działania gminy, jednakże kompetencję w tym zakresie wyklucza odmienna regulacja ustaw (w tym także ustawy o samorządzie gminnym). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wobec istnienia art. 30 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy (miasta) i zadania gminy określone przepisami prawa. Stosownie do art. 33 ust. 1, 3 i 5 u.s.g. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest kierownikiem urzędu gminy (kierownikiem urzędu gminy niemającej statusu miasta jest wójt, a urzędu miasta - burmistrz lub prezydent miasta) i wykonuje on za urząd, jako pracodawcę, czynności z zakresu prawa pracy (art. 31 § 1 k.p.) oraz uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu. Konsekwentnie, na podstawie art. 7 pkt 1 powołanej ustawy o pracownikach samorządowych, ustawodawca do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, zastrzegł czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do jego zastępcy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie powołania. W myśl art. 26 a ust.1 u.s.g. burmistrz w drodze zarządzenia, powołuje oraz odwołuje swojego zastępcę. Tym samym wszystkie czynności dotyczące stosunku służbowego zastępcy organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego stopnia podstawowego, wykonuje jako pracodawca samorządowy, organ wykonawczy danej jednostki. Nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy wobec zastępcy burmistrza, ustalenie wynagrodzenia oraz inne czynności tego rodzaju (np. nagradzanie) należą do burmistrza (tak: Andrzej Szewc, Komentarz do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym). Uwzględniając systematykę obu cytowanych ustaw nie sposób więc przyjmować, że rada gminy mogłaby w drodze uchwały wypowiadać się chociażby co do zasadności przyznania dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Tym bardziej, że ustawodawca przyznając burmistrzowi kompetencję do ustalenia wynagrodzenia dla zastępcy burmistrza, nie postawił wymogu zasięgania opinii rady gminy w tej kwestii. Wbrew twierdzeniom Rady Miejskiej spornego aktu nie można zakwalifikować jedynie jako oświadczenia zawierającego stanowisko w sprawie przyznania dodatku specjalnego zastępcy burmistrza, o którym jest mowa w § 19 ust. 2 pkt 5 Statutu Gminy. Z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że rada, oprócz uchwał, może podejmować oświadczenia, zawierające stanowisko w określonej sprawie. Tymczasem podjęta uchwała w sposób oczywisty nie odpowiada wymogom tegoż przepisu. Aktowi temu wyraźnie nadana została forma uchwały. W takim przypadku zaś niezbędne jest istnienie konkretnego przepisu kompetencyjnego, który uprawniałby radę gminy do uregulowania danej kwestii drodze uchwały. W niniejszej sprawie jak wykazano powyżej Rada Miejska wypowiedziała się w sprawie należącej do wyłącznej kompetencji burmistrza. Ten zaś samodzielnie decyduje w kwestiach podległych mu pracowników, bez potrzeby uzyskania stanowiska organu uchwałodawczego w tym zakresie. Żaden przepis prawa nie upoważnia rady gminy do wydawania w tej materii aktów intencyjnych. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 u.s.g., który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). Jednocześnie artykuł ten stanowi w ust. 4, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi jednak do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organy gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.