III SA/Łd 901/11

Dnia 23 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Protokolant sekr. sąd. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2011 roku sprawy ze skargi J.U. i W.U. na § 2 pkt. 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. Nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź 1. oddala skargę 2. przyznaje adwokatowi T.G. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. A. 80/82 [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym skarżącym i kwotę powyższą nakazuje wypłacić adwokatowi T.G. z funduszu Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W dniu 6 marca 2002 r. Rada Miejska w Łodzi podjęła uchwałę nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W § 2 ust. 4 uchwały z dnia 6 marca 2002 r. określono, że ilekroć w uchwale jest mowa o właściwym wynajmującym, należy przez to rozumieć osobę prawną albo inną jednostkę organizacyjną, której został powierzony zarząd nieruchomością zabudowaną. W dniu 24 maja 2011 r. do Rady Miejskiej w Łodzi wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą z dnia 6 marca 2002 r. poprzez usunięcie § 2 ust. 4 tej uchwały sporządzone przez J. i W. U. W uzasadnieniu żądania skarżący podali że § 2 ust. 4 jest sprzeczny z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Odwołując się do treści art. 25 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazali, że z zakresu czynności powierzonym zarządcom nieruchomości zostało wyłączone wynajmowanie nieruchomości, czyli jednostronne wypowiadanie umów najmu, który w ich przypadku może dokonać jedynie Prezydent Miasta Ł. lub inne upoważniona przez niego osoba. Uchwałą z dnia 22 czerwca 2011 r. Nr XVI/256/11 Rada Miejska w Łodzi, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, uznała powyższe wezwanie do usunięcia prawa za niezasadne. W uzasadnieniu podkreślono, iż w celu spełnienia wymogów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w przepisach ogólnych uchwały zawarto definicje ułatwiające ustalenie trybu rozpatrywania i załatwiania spraw. W § 2 pkt 4 podano m.in. definicję wynajmującego, którym w zależności od przyjętej koncepcji organizacji działalności Gminy może być osoba prawna albo inna jednostka organizacyjna, której został powierzony zarząd nieruchomością zabudowaną. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu wykonania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Zaznaczyć należy, że zadania własne gminy, a takim zadaniem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, są zadaniami użyteczności publicznej. W myśl art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań o charakterze użyteczności publicznej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (tj. Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Jak wynika z podanych wyżej przepisów, wynajmującym może być osoba prawna albo inna jednostka organizacyjna w zależności od przyjętej przez gminę koncepcji gospodarowania lokalami mieszkalnymi. Zatem treść pkt 4 § 2 nie jest sprzeczna z prawem i jest tak skonstruowana, aby ewentualne zmiany organizacyjne gminy nie powodowały konieczności zmiany uchwały. Obecnie zarządzanie/administrowanie zasobami lokalowymi obejmuje m. in. wynajem lokali, który powierzony został jednostkom budżetowym gminy, tj. administracjom nieruchomościami. Oznacza to, że gmina sama w ramach swej osobowości prawnej zarządza/administruje nieruchomościami. Skoro gmina jest właścicielem nieruchomości, to zarządzanie mieści się w zakresie zadań użyteczności publicznej, z tej to przyczyny, że wykonywane jest na rzecz gminy w zakresie jej własnych zadań w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Mając na uwadze powyższe, Rada Miejska stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 2 tej ustawy nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, która jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych też przyczyn uchwała Nr LXXVY1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nie narusza ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W skardze z dnia 3 sierpnia 2011 r. J. i W. U. wnieśli o uznanie za niegodny z prawem § 2 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy Łódź. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że po likwidacji zakładów budżetowych administrujących lokalami i zwrocie przez te zakłady nieruchomości, które stanowiły ich wyposażenie, mieszkaniowym zasobem gminy gospodaruje organ wykonawczy gminy, czyli prezydent miasta. Upoważnionym do składania oświadczeń woli w imieniu gminy, jest zatem prezydent miasta, a wynajmującym jest gmina, będąca właścicielem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 sierpnia 2011 r. Rada Miejska w Łodzi wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo wskazała, że skarżący nie wykazali, że ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Jak wynika z art. 3 § 1 i § 2 pkt. 5 i pkt. 6 ustawy p.p.s.a., kontrola Sądu administracyjnego obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, stwierdza ich nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanki nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 k.p.a., i że każde istotne naruszenie prawa aktem organu gminy, powiatu, województwa oznacza ich nieważność (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka –Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydanie 3 str. 396). Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] jest uchwała nr LXXV/1765/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określony jest w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a., który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenie prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 – opubl. ONSAiWSA 2007/3/60). W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wymogi formalne wniesienia skargi, gdyż skarżący wezwali Radę Miejską w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa pismem z 22 maja 2011 r., a po otrzymaniu w dniu 4 lipca 2011r.negatywnej odpowiedzi w uchwale nr XVI/256/11 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 22 czerwca 2011r., z zachowaniem 30-dniowego terminu (3 sierpnia 2011 r.), skierowali skargę do Sądu. Jak wynika z zacytowanego wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę na podstawie tego przepisu musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/2005, LEX nr 194894). Interes prawny powinien być bezpośredni i realny. Bezpośredniość interesu prawnego dotyczy związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes wywodzi. O naruszeniu interesu prawnego konkretnej osoby można mówić wówczas, gdy zaistnieje realne jego zagrożenie, istniejące już w chwili wejścia w życie uchwały. Interes prawny musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W niniejszej sprawie skarżący występują wyłącznie we własnym imieniu. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Skarga wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu, natomiast stwierdzenie w toku postępowania, że wnoszący skargę nie legitymuje się interesem prawnym, powoduje oddalenie skargi (por. uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Od tak zarysowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Interes prawny musi wynika z przepisu prawa materialnego lub procesowego przy czym chodzi o taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z wydanym rozstrzygnięciem (uchwałą). Innymi słowy interes prawny będzie posiadał taki podmiot dla którego istnieje przepis prawa, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek pozostający w związku z treścią uchwały. Dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r., trzeba wykazać związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną osoby skarżącej. Należy zatem wykazać, iż zaskarżona uchwała pozbawia osobę skarżącą pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Należy zaznaczyć, iż skarga z art.101 ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu kto zarzuca uchwale naruszenie porządku prawnego. Intencją tego przepisu nie jest uczynienie z sądu organu odwoławczego, z którego będzie mogła korzystać każda osoba jeżeli uzna, że uchwała jest sprzeczna z prawem. Konieczną przesłanką wniesienia takiej skargi jest wykazanie, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie osoby skarżącej (wyrok NSA z 4 czerwca 2005r. w spr. OSK 1563/04 – Lex nr 171196, wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005r. w spr. II SA/Wa 2375/04). W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że konsekwencją podjętej uchwały było ograniczenie lub pozbawienie skarżących konkretnych uprawnień mających oparcie w przepisach prawa. Z treści skargi wynika, iż J. i W. U. zaskarżyli przepis § 2 punkt 4 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002r. Zgodnie z treścią tego przepisu ilekroć w uchwale jest mowa o właściwym wynajmującym, należy przez to rozumieć osobę prawną albo inną jednostkę organizacyjną, której został powierzony zarząd nieruchomością zabudowaną. W przekonaniu Sądu skarżący nie wykazali, iż § 2 punkt 4 wymienionej uchwały narusza ich interes prawny lub uprawnienia mające oparcie w przepisach prawa. Fakt takiego naruszenia nie wynika zarówno z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak i z treści skargi. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2011r. pełnomocnik skarżących został wezwany do złożenia pisma procesowego wyjaśniającego na czym polega naruszenie uprawnienia lub interesu prawnego przez § 2 pkt.4 zaskarżonej uchwały lecz pismo takie nie zostało złożone. Treść skargi jest bardzo lakoniczna i składa się zaledwie z kilku zdań. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest nieco dłuższe lecz również z niego nie wynika aby przepis § 2 pkt.4 uchwały naruszył interes prawny lub uprawnienie skarżących. W wezwaniu tym skarżący podnieśli tylko, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przepisami art.25 i 23 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102 z 2010r. poz.651 z późn. zm.). Wspomnieć tylko należy, iż zarzut ten nie jest zasadny. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. nr 71 poz.733 z późn. zm.). Uregulowania zawarte w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997r. nie mają tutaj w ogóle zastosowania z uwagi na treść art.2 tej ustawy. W myśl tego przepisu, ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, iż w sytuacji gdy szczególne zasady gospodarowania nieruchomościami zostały uregulowane w odrębnej ustawie, zarówno wymienionej w art.2 jak i niewymienionej w tym przepisie, to ustawa ta ma pierwszeństwo w stosowaniu przed ustawą z 21 sierpnia 1997r. (Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz pod red. G.Bieńka wyd. LexisNexis Warszawa 2011r. str.16-17). Ponieważ zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy zostały uregulowane w ustawie z 21 czerwca 2001r. oraz wydanych na jej podstawie aktach prawa miejscowego, to przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. nie mają tutaj zastosowania. Reasumując Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Zarówno w treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa jak i w treści skargi J. i W. U. nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego polegającego na istnieniu związku pomiędzy § 2 punkt 4 zaskarżonej uchwały o ich własną indywidualną sytuacja prawną. Nie wykazał tego również pełnomocnik skarżących mimo, że został do tego zobowiązany na rozprawie w dniu 9 listopada 2011r. Brak wykazania przez skarżących naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi podstawę oddalenia wniesionej skargi. Podnieść przy tym trzeba, że w judykaturze i piśmiennictwie utrwalony został pogląd, iż ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem. W tych warunkach, nie stwierdziwszy naruszenia interesu prawnego skarżących, Sąd nie ma możliwości badania zaskarżonego aktu z urzędu, choćby jego wadliwość była oczywista (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05 oraz W. Kisiel, Legitymacja jednostki do zaskarżania uchwał samorządowych (w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2009, nr 3, s. 51). Wobec tego, iż skarżący nie byli legitymowani do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 ustawy z 30 sierpnia 1990r. Sąd oddalił skargę w oparciu o art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Na podstawie art.250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. w związku z § 18 ust.1 pkt.1c i § 2 ust.3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163 poz.1348 z późn. zm.) Sąd przyznał adwokatowi T. G. kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Na kwotę tę złożyło się: 240 zł – wynagrodzenie adwokata oraz 52,80 zł – podatek od towarów i usług. a.ł.