III SA/Łd 911/25

Dnia 11 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Dębowska Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 30 października 2025 roku Nr 1001 -IUOD-3.4812.526.2025.2 w przedmiocie odmowy uwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 11 września 2025 r., nr 1001-IUOD-2.4811.4612.2025.2; 2/ umarza postępowanie administracyjne; 3/ zasądza na rzecz M. J. od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic] Decyzją z dnia 30 października 2025 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej: DIAS) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 11 września 2025 r. o odmowie uwzględnienia sprzeciwu wniesionego przez M. J. (dalej: skarżący) od wezwania z dnia 17 lipca 2025 r. do wniesienia opłaty dodatkowej. Stan sprawy przedstawiał się następująco. DIAS wezwał skarżącego do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2483 dalej: ustawa o autostradach). Wezwanie zostało wystosowane w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd płatną A4 na odcinku węzeł Ł. w dniu 5 grudnia 2021 o godz. 11:16 pojazdem o numerze rejestracyjnym [...], którego skarżący był właścicielem w dniu odnotowania naruszenia. W sprzeciwie wobec opłaty dodatkowej skarżący wyjaśniał, że system nie działał prawidłowo w tym dniu, w tym miejscu i o tej godzinie - odnotował on wjazd na autostradę o godz. 11:19, urządzenie [...] było podpięte i było także aktywne OBE ale system stwierdził, że nieaktualne są dane, a więc urządzenie zainstalowane na telefonie skarżącego nie potrafiło właściwie pobrać opłaty. Skarżący podkreślił, że w tym dniu były środki 40,00 zł i wyraził sprzeciw wobec ponoszenia konsekwencji za niezadziałanie państwowego systemu, niesprawny system e-TOLL, zwłaszcza że minęło już 3 lata i 8 miesięcy, gdy skarżący już dawno odinstalował urządzenie e-Toll z telefonu. Decyzją z dnia 11 września 2025 r. DIAS odmówił uwzględnienia sprzeciwu, a po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję. W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na jego rzecz zwrotu uiszczonej opłaty sądowej w wysokości 100 zł oraz zasądzenie zwrotu pobranej opłaty dodatkowej w wysokości 400 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Rażące opóźnienie w wydaniu decyzji, wskazując, że przejazd miał miejsce 5 grudnia 2021 r, natomiast decyzję doręczono mi dopiero w listopadzie 2025 r.; zdaniem skarżącego, tak znaczne opóźnienie narusza zasadę zaufania obywatela do organów państwowych (art. 8 KPA) oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 KPA); 2. Brak winy po stronie użytkownika; skarżący podkreślał, że rzekome nieuiszczenie opłaty w wysokości 0,80 zł wynikało z technicznego opóźnienia działania aplikacji e-TOLL (ok. 3 minuty). Aplikacja była aktywna, urządzenie pokładowe (OBE) podłączone, a na koncie IKK "prepaid" znajdowały się środki w wysokości 40,00 zł; skarżący nie otrzymał żadnego komunikatu o błędzie ani powiadomienia o konieczności zakupu biletu.; jego zdaniem wymaganie, by kierowca każdorazowo weryfikował skuteczność działania systemu jest nieracjonalne i sprzeczne z zasadą proporcjonalności (art. 189f § 1 KPA); 3. Nieproporcjonalność sankcji; zdaniem skarżącego, nałożenie opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł (pomniejszonej do 400 zł w przypadku szybkiej płatności) za rzekome nieuiszczenie opłaty w wysokości 0,80 zł jest rażąco nieproporcjonalne; sankcja ta nie odpowiada ani skali naruszenia, ani rzeczywistym kosztom poniesionym przez użytkownika, dodatkowo, sama korespondencja z organem kosztowała skarżącego około 50 zł; 4. Zmiana stanu faktycznego; jak podkreślał skarżący, od 1 lipca 2023 r. przejazdy autostradami zarządzanymi przez GDDKiA są zwolnione z opłat. W świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia wolności mogą być nakładane wyłącznie w sposób proporcjonalny i konieczny. Sankcja za incydent sprzed lat jest obecnie jeszcze bardziej nieproporcjonalna; 5. Charakter sankcyjny opłaty dodatkowej i próba obejścia przepisów KPA; zdaniem skarżącego to, że organ określa opłatę dodatkową jako "świadczenie wzajemne", stanowi próbę uniknięcia zakwalifikowania jej jako kary administracyjnej, gdyż taka interpretacja pozwala organowi pominąć przepisy KPA, w szczególności art. 35 § 3 KPA— dotyczący terminów załatwiania spraw, art. 189f § 1 KPA— nakazujący uwzględnienie zasady proporcjonalności, art. 189k § 1 pkt 1 KPA—przewidujący możliwość odstąpienia od nałożenia kary w przypadku braku winy, art. 189g KPA — dotyczący przedawnienia nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący wskazywał, że opłata dodatkowa nakładana w systemie e-TOLL ma charakter sankcyjny i podlega rygorom właściwym dla kar administracyjnych (wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., II GSK1819/23, wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 marca 2024 r., III SA/Łd 792/23, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r., II GSK 1856/18); 6. Sprzeczność zaleceń organu z praktyką stosowania systemu e-TOLL; skarżący wskazywał, że organ zaleca, by kierowca nie wjeżdżał na drogę oznaczoną jako płatna, jeśli nie ma pewności co do działania systemu; tymczasem w okresie wakacyjnym, gdy często dochodziło do zakorkowania bramek, pobór opłat był wielokrotnie wstrzymywany na podstawie instrukcji Ministra Infrastruktury oraz zarządzeń Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Mimo to znaki "droga płatna "pozostawały na miejscu, a system e-TOLL nie informował ani o braku obowiązku opłaty, ani o konieczności zakupu biletu. W dniu przejazdu aplikacja była aktywna, środki na koncie dostępne, a system nie zgłaszał żadnych błędów. Użytkownik nie miał podstaw, by przypuszczać, że przejazd nie został prawidłowo rozliczony. Wymaganie, by kierowca każdorazowo analizował aktualność oznaczeń drogowych oraz skuteczność działania systemu jest nieracjonalne i narusza zasady zaufania obywatela do organów administracji (art. 8 KPA) oraz zasadę proporcjonalności (art. 189f § 1 KPA). W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Organ wyjaśniał, że regulacje wymienione w zaskarżonych decyzjach mają zastosowanie do przejazdów państwową autostradą płatną rozpoczętych przed dniem 1 lipca 2023 r., na mocy art. 9 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1193, dalej: ustawa zmieniająca) w brzmieniu: W przypadku przejazdu autostradą na zasadach określonych w ustawie zmienianej w art. 1 rozpoczętego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Od 1 grudnia 2021 do 30 czerwca 2023 za przejazd na państwowych autostradach płatnych A2 Konin- Stryków i A4 Bielany Wrocławskie -Sośnica zarządzanych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) można było płacić za pomocą: 1) e-biletu autostradowego wydawanego elektronicznie na stronie etoll.gov.pl bądź w aplikacji e-TOLL PL BILET lub w aplikacji partnerów systemu e-TOLL albo wydawanego w punktach stacjonarnych (bilet papierowy) u partnerów systemu e-TOLL (na stacjach paliw P. S.A. oraz G. S.A.), albo przez aplikację e-TOLL oraz urządzenia pokładowe ZSL lub OBU - opłata naliczana była na podstawie danych geolokalizacyjnych pojazdu, które transmitowane były do systemu eTOLL. Opłata za przejazd autostradą powinna być wniesiona co do zasady przed rozpoczęciem przejazdu. Opłatę za przejazd można było realizować m.in. w trybie przedpłaty dokonywanej przed rozpoczęciem korzystania z autostrady. Przedpłatę wnosiło się na konto rozliczeniowe korzystającego z autostrady w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na pokrycie opłaty za przejazd w całości. Opłata za przejazd pobierana była automatycznie przez system e-TOLL. Automatyczny pobór opłaty był możliwy, jeśli urządzenia mobilne, takie jak telefon komórkowy, zewnętrzne systemy lokalizacyjne ZSL lub urządzenia pokładowe OBU/OBE, zainstalowane w pojeździe, służące do transmisji danych geolokalizacyjnych, były włączone podczas przejazdu, ich włączenie nastąpiło przed wirtualnymi bramownicami i prawidłowo przekazały dane do Systemu Poboru Opłat Elektronicznych KAS (SPOE KAS) oraz jeśli na indywidualnym koncie rozliczeniowym użytkownika znajdowała się odpowiednia kwota wystarczająca na pokrycie tej opłaty. System odnotowywał wykonane przejazdy oraz kwoty naliczone za te przejazdy i kwoty te automatycznie pobierał z konta rozliczeniowego. W przypadku, jeśli na koncie występowało ujemne saldo środków pieniężnych, wtedy system nie miał możliwości pobrania opłaty, a jedynie odnotowywał przejazd i obliczał kwotę należną do zapłaty. Jeśli w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu klient uzupełnił konto odpowiednią brakującą kwotą, wtedy system pobierał opłatę za przejazdy za 3 dni wstecz. Potwierdzeniem powyższego były zapisy obowiązującego wówczas Regulaminu i polityki prywatności aplikacji e-TOLL PL, którego akceptacja była wymagana przed zainstalowaniem aplikacji przez użytkownika. Z § 1 pkt 3 regulaminu wynikało, że aplikacja służy do pozycjonowania i rozliczania przejazdów realizowanych przez pojazd na podstawie danych geolokalizacyjnych przekazywanych za pośrednictwem aplikacji, pozwalających ustalić położenie pojazdu objętego poborem opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg w Polsce. Z kolei § 2 pkt 3 regulaminu stanowił, że w przypadku rejestracji w IKK konta umożliwiającego uiszczanie opłat w trybie przedpłaconym, przejazd po drodze płatnej i uiszczanie opłat przy użyciu aplikacji jest możliwe po uprzednim zapewnieniu odpowiedniej ilości środków pieniężnych na koncie przypisanym do pojazdu realizującego przejazd. Niewniesienie wymaganej opłaty za przejazd autostradą skutkował nałożeniem opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł. Opłata dodatkowa nie była naliczana, gdy opłata za przejazd autostradą została wniesiona w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Opłata taka mogła być wniesiona w postaci doładowania konta odpowiednią brakującą kwotą, jak również w postaci biletu autostradowego wykupionego z mocą wsteczną. Opłata dodatkowa nie była naliczana także w przypadku, gdy na kierującego pojazdem podczas kontroli na drodze nałożona została kara grzywny w drodze mandatu karnego za brak ważnego biletu autostradowego lub brak prawidłowo funkcjonującego urządzenia lub systemu zapewniających przekazywanie danych geolokalizacyjnych do SPOE KAS. Zgodnie z art. 37ge ust. 5 ustawy o autostradach, opłaty dodatkowej nie pobiera się, jeżeli w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu autostradą lub jej odcinkiem zostanie wniesiona opłata za ten przejazd, w sposób określony w art. 37a ust. 9. Przejazd w dniu 5 grudnia 2021 r. zarejestrowany o godzinie 11:16:00 pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5 t o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A4: Miejsce: węzeł Ł., zarejestrowany został przez urządzenie kontrolne Systemu Poboru Opłat Elektronicznych KAS (SPOE KAS), jako przejazd bez uiszczonej opłaty za przejazd autostradą, jednocześnie odbył się przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, dlatego w sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe. Z materiału dowodowego w sprawie jednoznacznie wynikało, że opłata za przejazd nie została pobrana przez system e-TOLL. Jest to wystarczająca okoliczność do nałożenia opłaty dodatkowej na właściciela pojazdu. Organ wyjaśnił dalej, że skoro w dniu odnotowania naruszenia skarżący był właścicielem pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], co ustalono na podstawie danych widniejących w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK), to był odpowiedzialny za uiszczenie opłaty za ww. przejazd. Opłaty tej jednak system SPOE KAS nie odnotował, podobnie jak nie odnotował opłaty za przejazd, w bazie danych "Infolinia e-bilet", która gromadzi dane dotyczące przejazdów i biletów autostradowych. Powołując się na dane konta rozliczeniowego w aplikacji e-TOLL | CRM SERVICE podkreślono, że przejazdy dla ID Klienta: [...], Klient: M. J. Data: 05-12-2021, Konto rozliczeniowe: [...] Pojazd: [...] - nie odnotowano naliczenia i pobrania żadnej opłaty za przejazd w dniu 5 grudnia 2021 r. o godzinie 11:16. Przejazdy w dniu 05-12-2021 rozliczane przez ww. konto IKK rozpoczęły się o godzinie 17:41 węzeł G. - Węzeł G.1 i zakończyły 05-12-2021 o godzinie 17:53 węzeł K. — Węzeł Ł.. Przejazdy, wykazane w zestawieniu za ten dzień zostały opłacone. Wprowadzenia numeru rejestracyjnego pojazdu w aplikacji e-TOLL | CRM SERVICE i jego wybór przed dokonanym przejazdem dokonał użytkownik czyli skarżący, zapis nie był dokonany przez administratorów systemu e-TOLL, nie był też wykonany automatycznie, był wykonany ręcznie. W tym konkretnym przypadku automatyczny pobór opłaty był możliwy, jeśli urządzenia mobilne, takie jak telefon komórkowy, zewnętrzne systemy lokalizacyjne ZSL lub urządzenia pokładowe OBU, zainstalowane w pojeździe, służące do transmisji danych geolokalizacyjnych, były włączone podczas przejazdu, ich włączenie następowało przed wirtualnymi bramownicami i wtedy prawidłowo przekazywały dane do Systemu Poboru Opłat Elektronicznych KAS (SPOE KAS). Przed wjazdem na płatny odcinek autostrady system lokalizacyjny ZSL lub urządzenie pokładowe OBU nie były włączone. W związku z tym organ podtrzymał stanowisko, że "z analizy aplikacji CRMService wynika, iż urządzenie OBE [...] aktywowano 5-12-2021r. o godzinie 11:19 (za późna aktywacja urządzenia) natomiast sporny przejazd nastąpił 5-12-2021r o godzinie 11:16. Powyższe jednoznacznie wskazuje na nie przekazanie danych geolokalizacyjnych niezbędnych do poboru opłaty elektronicznej. W chwili gdy zorientował się Pan, że aplikacja nie została w odpowiednim momencie uruchomiona i za przejazd ww. odcinka autostrady nie zostały pobrane środki z konta, mógł Pan, (...) zgodnie z art 37 ge ust. 5 ustawy o autostradach płatnych - uiścić opłatę za przejazd autostradą do 3 dni od dnia jego zakończenia za pomocą biletu autostradowego (art. 37a ust. 9 ww. ustawy). Jedynie taki sposób płatności byłby przesłanką do odstąpienia od naliczenia i pobrania opłaty dodatkowej. Z możliwości tej Pan nie skorzystał". Organ wyjaśnił, że przejazd zarejestrowany został przez urządzenie kontrolne SPOE KAS jako przejazd bez uiszczonej opłaty za przejazd autostradą. W bazach danych SPOE KAS, w tym w aplikacji CRM, która gromadzi dane dotyczące przejazdów państwowymi autostradami płatnymi A2 i A4, opłacanych w trybie przedpłaty oraz w aplikacji Infolinia e-bilet, która gromadzi dane dotyczące przejazdów i biletów autostradowych, wpłata za wykonany przejazd nie została odnotowana. Jednocześnie podkreślono, że system e-TOLL dla pojazdów o DMC poniżej 3,5 tony do dnia 30 czerwca 2023 działał także w oparciu o system ANPRS czyli Automatyczny System Rozpoznawania Numerów Rejestracyjnych, inteligentny system wykorzystujący optyczne rozpoznawanie znaków na obrazach do odczytywania tablic rejestracyjnych pojazdów. Mógł być stosowany z odległości i nie wymagał kontaktu ani interakcji z samym pojazdem. Dzięki temu było to skuteczne narzędzie do egzekwowania prawa i celów bezpieczeństwa, takich jak wykrywanie prawidłowych numerów rejestracyjnych pojazdów poruszających się po płatnych odcinkach autostrad. W oparciu o dane ze zdjęć i bazy CEPiK ustalono, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A4: Miejsce: węzeł Ł., dnia 2021-12-05 o godzinie 11:16:00, to VOLKSWAGEN PASSAT SAMOCHÓD OSOBOWY KOMBI 2014. Organ odniósł się też do wniosku skarżącego o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wyjaśnił, że przepisy art. 189a KPA i nast., w szczególności art. 189c KPA, nie mają zastosowania w sprawie. Odpowiadając z kolei na zarzut skarżącego dotyczący terminów załatwiania spraw organ wskazał, że dotrzymał wymaganych prawem terminów dotyczących załatwiania spraw. Co do zarzutu skarżącego dotyczącego niefunkcjonalności systemu e-TOLL organ stwierdził, że skarżący nie wykazał, że przed wykonaniem przejazdu miał jakiekolwiek trudności zarówno z uzyskaniem informacji co do odpłatności za wskazany odcinek autostrady A2 lub by zaszły okoliczności uniemożliwiające uiszczenie opłaty. Na koniec organ wskazał, że przepisy ustawy o autostradach nie zawierały terminu granicznego do wystawienia wezwania za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37ge ust.7 ustawy, a jedynie określały w treści art. 37ge ust. 13 ustawy 5 letni termin przedawnienia opłaty dodatkowej, liczony od ostatniego dnia roku kalendarzowego, w którym opłata dodatkowa powinna zostać wniesiona. Wystawienie wezwania nie było też determinowane terminem przechowywania danych, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach i do którego odsyła art. 37a ust. 30 tej ustawy. W sytuacji bowiem, jak w niniejszej sprawie, gdy bilet autostradowy nigdy nie został wykupiony, to jego dane nie zostały odnotowane w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, więc tym samym nie były przechowywane w reżimie czasowym określonym w art. 37a ust.30 ustawy. Oznacza to, że DIAS wystawiając ww. wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie przetwarzał danych, o których mowa w tym przepisie, co wyklucza jego zastosowanie w sprawie. Ponadto, zdaniem organu, norma określona przepisem art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, określająca wyłącznie minimalny i maksymalny termin na przechowywanie danych z biletu (w związku z odwołaniem do ust. 12 ww. artykułu) w SPOE KAS, a nie termin na wystawienie wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ww. ustawy - nie będzie miała zastosowania również z innych względów. Niezrealizowanie przez skarżącego obowiązku wniesienia opłaty, określonego analizowanym przepisem, skutkowało brakiem opłaty w aplikacji e-TOLL | CRM SERVICE (Indywidualne Konto Klienta - IKK). Zgodnie z art. 37ge ust. 1 ww. ustawy, za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, będącej konsekwencją niewniesienia opłaty za przejazd autostradą, jest określony w wystawionym wezwaniu, o którym mowa ust. 7 art.37ge analizowanej ustawy. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie podstawą do wystawienia przez organ wezwania z dnia 17 lipca 2025 r. do wniesienia opłaty dodatkowej było, zgodnie z cytowanym wyżej art. 37ge ust. 1 ustawy, nieuiszczenie opłaty za przejazd w dniu 05-12-2021 o godzinie 11:16:00 zarejestrowany przejazd pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5 t o numerze rejestracyjnym [...] na płatnym odcinku autostrady A4: Miejsce: węzeł Ł.. Skarżący był właścicielem w dniu odnotowania naruszenia, co jest okolicznością niekwestionowaną przez stronę skarżącą, a nie brak wpłaty na koncie IKK lub brak biletu. W konsekwencji, zdaniem DIAS, przepis art. 37a ust. 30 określający czas przechowywania danych wyłącznie z biletów autostradowych, nie stanowił podstawy do wystawienia wezwania, lecz wspomniany już art. 37ge ust. 1 tej ustawy. W tej sprawie dane gromadzone były na koncie aplikacji e-TOLL | CRM SERVICE bez wystawionych biletów lecz w postaci raportów i zestawień oraz saldowania konta i do dnia wystawienia wezwania dane te nie były usunięte przez skarżącego z konta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie z ustaleń organu wynika, że skarżący nie dokonał opłaty za przejazd na płatnym odcinku autostrady A4 w dniu 5 grudnia 2021 r., węzeł Ł. o godzinie 11:16. W treści skargi skarżący podniósł, że organ wadliwie przypisał mu odpowiedzialność za brak opłaty, mimo że korzystał z systemu e-TOLL w prawidłowy sposób, a brak naliczenia i poboru opłaty wynikał z nieprawidłowego działania systemu technicznego, za który skarżący nie ponosi odpowiedzialności. Postępowanie związane z: wnoszeniem opłat za przejazd autostradą płatną, pobieraniem opłaty dodatkowej za niewniesienie opłaty za przejazd, wnoszeniem sprzeciwu oraz postępowanie w przedmiocie tego sprzeciwu zostało uregulowane w rozdziale 5a ustawy o autostradach. Zgodnie z art. 37a ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu przejazdu), za przejazd autostradą, po dostosowaniu jej do poboru opłat, pobierane są opłaty za przejazd. Postępowanie związane z brakiem opłaty w terminach i trybie przewidzianym ustawą, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie, jest inicjowane wezwaniem do wniesienia opłaty dodatkowej, od którego to wezwania przysługuje sprzeciw, a następnie – w razie jego nieuwzględnienia – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub (bez składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) skarga do sądu administracyjnego. Przy czym wyłącznie do etapu w sprawie sprzeciwu oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie przepisy k.p.a. – w zakresie określonym w art. 37gf ust. 5 ustawy o autostradach. Dlatego, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, postępowanie to jest nie dość, że swoistą hybrydą, to również postępowaniem uproszczonym, determinowanym jego przedmiotem (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., II GSK 1818/23, CBOSA). Termin do zgłoszenia sprzeciwu ma charakter procesowy, bowiem określa granice czasowe dla dokonania określonej czynności procesowej - przez adresata wezwania, o którym jest mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach (podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty dodatkowej) – w postępowaniu zainicjowanym wezwaniem do uiszczenia tej opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie to nie jest czystym "postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym", o którym mowa w k.p.a., chociaż kończy się – w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - wydaniem decyzji administracyjnej, to jednak przepisy k.p.a. stosuje się w nim "odpowiednio" i we wskazanym w ustawie zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r., II GSK 1383/24, CBOSA). Stosownie do art. 37ge ustawy o autostradach, za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Z kolei w myśl art. 37a ust. 7 ustawy o autostradach, do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany: 1/ właściciel pojazdu albo 2/ posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, albo 3/ użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - zwany dalej "wnoszącym opłatę". Przy czym w myśl art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach, bilet autostradowy zawiera: 1) numer rejestracyjny pojazdu; 2) kraj rejestracji pojazdu, jeżeli jest inny niż Rzeczpospolita Polska; 3) kategorię pojazdu, o której mowa w ust. 6 - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą ze względu na tę kategorię; 4) wskazanie autostrady lub jej odcinka, za przejazd którymi została pobrana opłata; 5) liczbę osi pojazdu - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na liczbę osi; 6) poziom emisji zanieczyszczeń - w przypadku różnicowania stawki opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem ze względu na ten poziom; 7) datę i godzinę początku okresu ważności tego biletu; 8) datę i godzinę końca okresu ważności tego biletu; 9) liczbę kilometrów oraz kwotę opłaty za przejazd autostradą lub jej odcinkiem; 10) unikalny numer. Przesądzająca w rozpoznanej sprawie jest treść art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach. Przepis ten stanowił, że dane, o których mowa w ust. 12, są gromadzone w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS i przechowywane w tym systemie nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, chyba że przed upływem tego terminu zostanie wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne; w takim przypadku dane są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Przepis ten wszedł w życie 1 grudnia 2021 r. (art. 25 pkt 3 ustawy z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2021 r. poz. 1005) i obowiązywał do 30 czerwca 2023 r. (art. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 16 ustawy z 26 maja 2023 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2023 r. poz. 1193). Tym samym w okresie od 1 grudnia 2021 r. do 30 czerwca 2023 r. dane, o których mowa w art. 37a ust. 12 ustawy o autostradach (a więc dane, które powinien zawierać bilet autostradowy) mogły być gromadzone i przechowywane w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy, ale równocześnie zgodnie z wolą ustawodawcy nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca w sposób wyraźny pozwolił na dłuższy okres przechowywania tych danych – tj. dłuższy niż 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem – jedynie w przypadku, gdy przed upływem 24 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem, zostało: wystawione wezwanie, o którym mowa w art. 37ge ust. 7; wszczęte postępowanie administracyjne, egzekucyjne lub sądowoadministracyjne, w którym dane te są niezbędne – w takim jednak przypadku dane te są przechowywane do czasu zakończenia danego postępowania. Zatem jeśli organ przed wskazanym w treści tego przepisu okresem (tj. przed upływem 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) nie podjął określonych działań (tj. gdy nie wystawił wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach; bądź nie wszczął postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego, w którym dane te są niezbędne), to tym samym nie może w sposób legalny wykorzystywać wskazanych danych. Oznacza to, że dane te nie mogą być już wykorzystywane przez organ, a więc nie mogą być podstawą żądania opłaty dodatkowej. Z art. 37a ust. 30 in fine ustawy o autostradach wynika bowiem, że nawet w przypadku wystosowania przed upływem wskazanego terminu (tj. 24 miesięcy od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem) wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7 ustawy o autostradach, czy wszczęcia postępowania administracyjnego, egzekucyjnego lub sądowoadministracyjnego (w którym dane te są niezbędne) organ może przechowywać wskazane dane jedynie do czasu zakończenia danego postępowania. W uzasadnieniu projektu zmian, które spowodowały dodanie do art. 37a ustawy o autostradach ust. 30 (zob. druk sejmowy nr IX.1073, opubl. Lex/el, a także https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=1073) wskazano m.in., że dane zawarte na biletach będą przechowywane nie krócej niż 12 miesięcy i nie dłużej niż 24 miesiące, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Dane zawarte na biletach, w tym przede wszystkim numer rejestracyjny pojazdu, są niezbędne do poboru opłaty za przejazd. Nie powinny one być przetwarzane bez ograniczenia czasowego. Z drugiej jednak strony w momencie, kiedy dane te zostaną usunięte, Szef KAS bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Biorąc pod uwagę, że jest to zachowanie podlegające sankcji, w przypadku jej błędnego nałożenia, po usunięciu danych, Szef KAS nie będzie miał już możliwości ponownego sprawdzenia, czy opłata została uiszczona. Z tego względu w interesie obywateli zasadne jest, aby okres retencji tych danych nie był zbyt krótki. Zdaniem Sądu, oznacza to, że dane zawarte na biletach, w tym przede wszystkim numer rejestracyjny samochodu, nie mogą być przez organ przetwarzane bez ograniczenia czasowego, gdyż ustawodawca w sposób wyraźny takie ograniczenie czasowe wprowadził. Zastrzegł on jednak, że czas ten – z uwagi na interes obywatela – powinien być odpowiedni, tj. z jednej strony nie powinien być on zbyt krótki, gdyż usunięcie tych danych powoduje, że organ bezpowrotnie traci możliwość weryfikacji faktu uiszczenia opłaty za przejazd. Z drugiej jednak strony czas ten nie powinien być zbyt długi, ponieważ trudno przyjąć, że organ może w sposób nieograniczony przechowywać i korzystać ze zgromadzonych danych w celu uruchamiania procedury poboru opłaty dodatkowej. W ocenie Sądu, wskazane założenia ustawodawcy zapewniły organom odpowiedni czas na podjęcie działań zmierzających do uzyskania opłaty dodatkowej za przejazd bez uiszczenia opłaty, gdyż dane zawarte na biletach muszą być przechowywane minimum przez 12 miesięcy licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. A jednocześnie, zgodnie z wolą ustawodawcy, dane te nie mogą być przechowywane w nieskończoność – bez żadnego ograniczenia czasowego, a jedynie przez ściśle określony czas, tj. maksymalnie przez 24 miesiące licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpił przejazd autostradą lub jej odcinkiem. Równocześnie ustawodawca przewidział w sposób wyraźny przypadki, w których termin ten ulega wydłużeniu, o których już wspominano. Przy czym, zdaniem Sądu, wprowadzenie wskazanego ograniczenia miało na celu pozbawienie organu możliwości wykorzystania wskazanych danych po upływie określonego w przepisie terminu - przepis ten został więc wprowadzony w interesie obywatela. Uznać zatem należy, że skoro okres wskazany w treści tego przepisu upłynie, to organ zobligowany będzie do usunięcia wskazanych danych (tj. danych zawartych na konkretnych biletach związanych ze ściśle określonymi przejazdami wykonanymi przez określone ustawą podmioty zobowiązane do wnoszenia opłaty za przejazd autostradą, a nie danych związanych z całościowym funkcjonowaniem kont tych podmiotów zarejestrowanych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS), a co za tym idzie, nie będą one mogły być podstawą uruchomienia procedury zmierzającej do uzyskania opłaty dodatkowej, w tym do wystawienia wezwania do jej uiszczenia – organ nie będzie już bowiem miał możliwości oparcia się na zgromadzonych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS danych zawartych na biletach, gdyż z upływem wskazanego przez ustawodawcę okresu utracił on podstawę do ich przechowywania i wykorzystywania. Innymi słowy, organ traci możliwość powoływania się na dane, które w innym przypadku stanowiłyby podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty dodatkowej. Z tego też powodu Sąd podziela wyrażony już wcześniej w jego orzecznictwie pogląd, że wykorzystywanie danych, które powinny zostać usunięte z systemu i którymi organ nie ma już prawa dysponować, narusza porządek prawny (zob. np. wyroki WSA w Łodzi: z dnia 30 stycznia 2026 r., III SA/Łd 689/25, z dnia 28 stycznia 2026 r., III SA/Łd 740/25, z dnia 22 stycznia 2026 r., III SA/Łd 712/25, z dnia 15 stycznia 2026 r., III SA/Łd 680/25, z dnia 8 stycznia 2026 r., III SA/Łd 690/25, CBOSA). Zdaniem Sądu, wykorzystanie takich danych ocenić należy jak wykorzystanie dowodu sprzecznego z prawem. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc otwarty katalog środków dowodowych opatrzył ustawodawca warunkiem niesprzeczności dowodu z prawem. W doktrynie wskazuje się, że określenie, którym posłużył się ustawodawca w art. 75 § 1 k.p.a., tj.: "nie jest sprzeczne z prawem" należy rozumieć szeroko – jako sprzeczność z wszelkiego rodzaju przepisami prawa, a nie wyłącznie z przepisami prawa administracyjnego. Jeśli więc idzie o sprzeczność środka dowodowego z prawem procesowym, to chodzi głównie o niezgodny z określonymi procedurami sposób jego pozyskania. Gdy zaś chodzi o sprzeczność środka dowodowego z prawem materialnym, to tyczy się to sprzeczności z przypadkami, gdy przepisy prawa z różnych względów wyłączają możliwość pozyskania lub posłużenia się określonym środkiem dowodowym. Dowód może być więc sam w sobie sprzeczny z prawem, jak również może to być dowód uzyskany w sposób sprzeczny z prawem (por. np. P. M. Przybysz, Komentarz do art. 75 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el 2025 r.; a także K. Burdziak, Dowód sprzeczny z prawem, czyli kilka słów na temat art. 75 § 1 k.p.a., [w:] Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka z 2017 r., nr 1, s. 50–67.) W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej skierowano do skarżącego po upływie terminu określonego w art. 37a ust. 30 ustawy o autostradach, bo dopiero 17 lipca 2025 r., a więc po ponad trzech latach od przejazdu, który miał miejsce 5 grudnia 2021 r. Sąd nie podziela argumentów przytoczonych przez organ na obronę jego stanowiska. To, że biletu nie było, bo nie był wykupiony, nie oznacza, że retencja nie ma zastosowania. Taki argument, choć na pierwszy rzut oka logiczny, nie mógł być przez Sąd uwzględniony. Zdaniem Sądu bowiem, organ nie może zasadnie twierdzić, że im bardziej nie ma biletu, to tym bardziej retencja nie działa, bo taki kierunek odwraca sens omówionej wyżej regulacji, która – jak już wyjaśniono – ma walor ochronny względem jednostki. To, że organ nie ma danych od użytkownika, który nie kupił biletu, nie oznacza, że można przetwarzać dane przejazdu uzyskane w inny sposób, w tym numer rejestracyjny, miejsce, datę i godzinę przejazdu, czy dane identyfikujące pojazd. Należy podkreślić, że retencja z art. 37a ust. 30 została powiązana z danymi odpowiadającymi pakietowi biletu (ust. 12). By żądać opłaty dodatkowej organ musi mieć co najmniej numer rejestracyjny, miejsce i czas przejazdu, co funkcjonalnie odpowiada danym, których dopuszczalność użycia przez organ ustawodawca ograniczył czasowo w art. 37a ust. 30. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. – decyzji ją poprzedzającej. Jednocześnie, stwierdzając brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzył jednocześnie to postępowanie. Skoro bowiem organ utracił podstawę do legalnego posługiwania się danymi koniecznymi do ustalenia przejazdu, to nie istnieje już materiał, na którym można zgodnie z prawem oprzeć dalsze prowadzenie postępowania. Na wniosek skarżącego Sąd zasądził na jego rzecz zwrot kosztów postępowania w wysokości obejmującej wpis od skargi (art. 200 p.p.s.a.). ds