III SA/Łd 918/21

Dnia 14 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant asystent sędziego Agata Zarychta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi I. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres od kwietnia do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19) Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwolnienia I. F. z opłacania należności z tytułu składek należnych za kwiecień - maj 2020 r. Jak wynika z akt sprawy, 8 maja 2020 r. I. F. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień - maj 2020 r. Decyzją z [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31zo ustawy COVID-19 Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku I. F. z 8 maja 2020 r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień - maj 2020 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, płatnikowi składek przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należnych za okres kwiecień - maj 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony za ten okres jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Zgodnie z art. 31zq ust. 3 w/w ustawy warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za kwiecień - maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ wyjaśnił, że pomimo obowiązku złożenia dokumentów rozliczeniowych do 30.06.2020 r. na koncie nie odnotowano deklaracji za 04-05/2020. W sprawie płatnika I. F. ustalono zatem, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z powodu braku dokumentów rozliczeniowych za okres kwiecień – maj 2020 r. W związku z powyższym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za okres kwiecień - maj 2020 r. W piśmie z 20 lipca 2020 roku strona wniosła o ponowne rozpoznanie wniosku oraz przywrócenie terminu do złożenia deklaracji. Wyjaśniła, że ponosi winę za niedopatrzenie, ale sytuacja z COVID-19 i choroba, a zarazem strach związany z całą tą sytuacją spowodował, że umknęło to uwadze strony. Poza tym wnioskodawczyni wyjaśniła, że była pewna, że jest to deklaracja, która przechodzi z miesiąca na miesiąc automatycznie. Strona podniosła, że gdyby była świadoma sytuacji, to do końca czerwca złożyłaby wymagane dokumenty. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy ZUS wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek było przesłanie poprawnych dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik był z tego obowiązku zwolniony. Z uwagi na wypłacony stronie zasiłek chorobowy, I. F. powinna złożyć dokumenty rozliczeniowe za kwiecień i maj 2020 r. Dokumenty rozliczeniowe za ww. okres złożyła dopiero 17 lipca 2020 r. W związku organ stwierdził uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zasadny i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. F. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie organu i podniosła, że nie złożyła wymaganych deklaracji w zakreślonym terminie albowiem została wprowadzona w błąd przez pracowników ZUS, którzy poinformowali stronę, iż mając w ciągłości zwolnienie lekarskie, to nie jest konieczne składanie deklaracji co miesiąc i należy złożyć je wraz z rozpoczęciem pracy. Strona wyjaśniła, ze deklaracje złożyła dopiero w lipcu, gdyż będąc w ZUS ponownie została już inaczej poinformowana. Do chwili obecnej skarżąca nie ma zapłacone za zwolnienie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu, wskazując, że wymagane dokumenty zostały złożone przez stronę dopiero 17 lipca 2020 r., a zatem strona nie spełniła ustawowych warunków do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek za miesiąc kwiecień i maj 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Zakładu z [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przede wszystkim art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, 105 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, jest decyzja ZUS, którą organ umorzył postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącej z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień-maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odwołując się do brzmienia art. 31zq ustawy COVID-19, organ stwierdził, że I. F. w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 czerwca 2020 r., nie dostarczyła dokumentów rozliczeniowych dotyczących miesiąca kwietnia 2020 r. i maja 2020 r., w związku z czym postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż w tej sytuacji stronie nie przysługuje zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy. Odnosząc się do treści obu wydanych w sprawie przez ZUS rozstrzygnięć i argumentów przytoczonych na ich uzasadnienie, Sąd stwierdził, że nie znajdują one odzwierciedlenia w treści obowiązujących przepisów, tj. zarówno zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również w samej regulacji ustawy COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. umorzenie postępowania administracyjnego, z powodu jego bezprzedmiotowości, jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, które kończy postępowanie bez merytorycznego załatwienia sprawy, ze względu na nieistnienie sprawy administracyjnej, zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z tego rodzaju sytuacją, albowiem wniosek skarżącej o przyznanie jej zwolnienia z opłacania składek za kwiecień i maj 2020 r. nie utracił swojej prawnej podmiotowości i ciągle pozostaje aktualny, skoro skarżąca go nie wycofała. Sam też organ nie wydał w odniesieniu do tego wniosku merytorycznego rozstrzygnięcia, aczkolwiek zarówno w zaskarżanej decyzji, podobnie jak w decyzji ją poprzedzającej, wskazując na bezprzedmiotowość postępowania stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, iż stronie nie przysługuje zwolnienie. Procedując więc w sprawie wniosku złożonego przez skarżącą Zakład w istocie uznał, że nie spełniła ona jednej z przesłanek zwolnienia, o której mowa w art. 31 zo ustawy COVlD-19. Zatem już tylko z tego powodu stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem organ uznał, że skarżąca nie spełniła przesłanek zwolnienia jej ze składek, oznacza to, iż odniósł się do jej wniosku merytorycznie, co wyklucza przyjęcie bezprzedmiotowości postępowania. Brak jest bowiem podstaw do utożsamiania tejże bezprzedmiotowości z ewentualną bezzasadnością żądania strony, sformułowanego w jej wniosku, co zdaje się sugerować organ w uzasadnieniu obu swoich decyzji. Dlatego też ZUS winien był wniosek skarżącej załatwić merytorycznie, a nie umarzać postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Niezależnie od powyższego zauważyć trzeba, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy uchybienia obowiązującym przepisom procesowym nie ograniczały się jedynie do opisanego wyżej naruszenia. Rozpatrując ponownie sprawę organ całkowicie pominął argumentację skarżącej zawartą w jej wniosku z 20.07.2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że była pewna, że jest to deklaracja, która przechodzi z miesiąca na miesiąc automatycznie. Strona podniosła, że gdyby była świadoma sytuacji, to do końca czerwca złożyłaby wymagane dokumenty. Nie można w tym miejscu nie zauważyć, że takie działanie ze strony organu cechuje albo całkowity brak profesjonalizmu albo zła wola, gdyż organ z jednej strony umarzając postępowanie wypowiada się merytorycznie o nie przysługiwaniu wnioskodawcy prawa do zwolnienia z uwagi na nieprzesłanie do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych, a z drugiej strony, w sytuacji gdy skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w samej skardze powołuje się na brak obowiązku złożenia tych dokumentów, pomija ten argument całkowitym milczeniem. Takie działanie organu musi rodzić retoryczne pytanie, na jakim zatem etapie sprawy strona ma prawo przedstawić swoją argumentację zwalczają, jej zadnieniem, wadliwe stanowisko organu, zaś organ będzie obowiązany odnieść się do niej przedstawiając jednocześnie swoje własne stanowisko, w formie zgodnej z wymogami przewidzianymi w art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. W myśl tej regulacji decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Klarowne uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia z odniesieniem się do konkretnych przepisów prawa (por. wyrok NSA z 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Wskazać też należy na przepisy dotyczące zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, aby doprowadzić o wykonania decyzji, a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W niniejszej sprawie ZUS w ramach uzasadnienia prawnego obu swoich decyzji, opisując obowiązki skarżącej, ograniczył się jedynie do przytoczenia przepisów prawa dotyczących procedury składania wniosku. Pominął natomiast całkowicie przepisy nakładające na płatnika obowiązek składania deklaracji ZUS, bądź zwalniające go z tego obowiązku. Wskazać należy, że organy przed wydaniem decyzji odmownej nie umożliwiły stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, co stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji organ naruszył również obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Zgodnie z intencją ustawodawcy strona nie powinna zostać zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zostać zmuszona do kwestionowania decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyroki WSA: w Poznaniu z 19 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 211/21, w Szczecinie z 23 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 239/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co skutkowało w stanie faktycznym sprawy wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS będzie więc zobligowany do merytorycznego odniesienia się do wniosku skarżącej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym poczyni pełne i jednoznaczne ustalenia co do dopełnienia przez skarżącą spoczywających na niej obowiązków, związanych ze składaniem deklaracji rozliczeniowych. Oprócz tego odniesie się do twierdzeń skarżącej w omawianym zakresie, a także argumentów przytoczonych na ich poparcie. Wydając decyzję w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS w sposób wyczerpujący i jednoznaczny przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu tejże decyzji, zgodnie z wymogami jakie w tym zakresie kreuje art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, podkreślenia wymaga, że 16 grudnia 2020 r. wszedł w życie przepis art. 15 zzzzzn², dodany ustawą o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), który z założenia ma stanowić dodatkową ochronę prawną dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie określonych terminów. Zgodnie bowiem z art.15 zzzzzn²: "1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. 2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu". Nowa regulacja wymaga zatem od organu szczególnej rozwagi we wszelkich sprawach, które w normalnych okolicznościach byłyby rozpatrywane negatywnie dla strony z uwagi na przekroczenie przez nią terminu. Istotne jest również to, że ustawodawca nie zadbał o przepis przejściowy w przypadku tej regulacji, więc należy dopuścić złożenie, że terminy którym uchybiono przed wejściem w życie omawianego przepisu, ale w okresie obowiązywania stanu epidemii, mogą zostać przywrócone. Sąd dostrzega, że powołany przepis wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, niemniej obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono natomiast od 20 marca 2020 r. W przypadku zatem ustalenia w ramach prowadzonego ponownie przez organ postępowania, iż skarżąca faktycznie miała obowiązek przesłania dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. do dnia 30 czerwca 2020 r., to na organie ciążyłby obecnie obowiązek zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczenia terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzającą, jako naruszające art. 105 § 1 k.p.a., a także art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. R. T-M.