III SA/Łd 937/18

Dnia 22 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , , , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi J.Z. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. A 123 lok. 422 kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżoną decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] w przedmiocie przyznania T.J. dodatku mieszkaniowego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Ł. decyzją [...] przyznał T.J. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 95,01 złotych miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż strona spełnia kryteria określone w ustawie o dodatkach mieszkaniowych warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji T. J. podkreślił, że w sprawie błędnie przyjęto, że zwrot nadpłaconego podatku dochodowego stanowi dochód jego gospodarstwa domowego. Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy ustawy z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 180), dalej "u.d.m.", podkreślając, że w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Warunkiem otrzymania dodatku mieszkaniowego jest łączne spełnienie następujących przesłanek: posiadanie jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy tytułów prawnych do lokalu; osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego (kryterium dochodowe); zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego. Odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy organ wskazał, że 11 czerwca 2018 r. T. J., posiadający lokatorskie, spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego nr 12 położonego w Ł. przy ul. A 106, o powierzchni użytkowej 27,18 m2, złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Z treści wniosku wynika, że we wskazanym lokalu strona prowadzi gospodarstwo domowe wraz żoną – H. K. i w okresie ostatnich 3 miesięcy poprzedzających dzień jego złożenia osiągnęła miesięczny dochód w przeliczeniu na jedną osobę w wysokości 643,90 złotych. Na tak ustalony dochód złożyły się emerytura H. K. za okres od marca do maja 2018 r., składka zdrowotna z PUP, zwrot nadpłaconego przez H. K. podatku za 2017 r., który miał miejsce w marcu 2018 r. Zatem miesięczny dochód dwuosobowego gospodarstwa domowego wyniósł 1.287,79 zł. Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 u.d.m. dochodem są wszelkie przychody osiągnięte przez osoby ubiegające się o przyznanie dodatku mieszkaniowego po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie w zdaniu drugim w art. 3 ust. 3 u.d.m. wymieniono enumeratywnie, których świadczeń nie wlicza się do dochodu ustalanego na potrzeby dodatków mieszkaniowych. Wyliczenie to jest wyczerpujące, a katalog zdefiniowanych w nim odliczeń nie podlega wykładni rozszerzającej. Tym samym za dochód T. J. należy uznać wszystkie przychody finansowe uzyskane w okresie przyjmowanym do wyliczenia dodatku mieszkaniowego (tj. od marca do maja 2018 r.), które mogły zostać przez niego przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. W ocenie organu bez znaczenia pozostaje przy tym, za jaki okres ubiegającemu się o dodatek mieszkaniowy przysługiwały przychody faktycznie wypłacone w okresie trzech miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku. Istotne jest jedynie to, że świadczenia te, bez względu na okres, za jaki przysługiwały, rzeczywiście zasiliły budżet strony. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zgodnie z art. 3 ust. 3 u.d.m. wyliczył dochód T. J., ustalając go w wysokości 1.287,79 złotych miesięcznie, tj. 643,90 złotych na osobę. Z uwagi zaś na fakt, że ustawodawca nie wyłączył "zwrotu podatku" z katalogu dochodów branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości dodatku mieszkaniowego, powoływane przez stronę okoliczności faktyczne nie mogą zostać uwzględnione, bowiem prowadziłyby do zastosowania wykładni rozszerzającej przedmiotowej normy. W dalszej kolejności organ wskazał na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m., zgodnie z którym wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami mieszkaniowymi, a 12% dochodu dwuosobowego gospodarstwa domowego. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wydatki mieszkaniowe ponoszone przez stronę, a potwierdzone w karcie lokalu przez Zarząd Lokali Miejskich wynoszą 249,54 złote miesięcznie. Tym samym dodatek mieszkaniowy dla T. J. stanowi różnicę pomiędzy wydatkami mieszkaniowymi wynoszącymi 249,54 złote, a 12% dochodu 2 - osobowego gospodarstwa strony w kwocie 1.287,79 złotych miesięcznie. W ocenie Kolegium zatem Prezydent Miasta Ł. prawidłowo przyznał stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 95,01 złotych miesięcznie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł T. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że art. 3 ust. 3 u.d.m. stanowi, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. W ocenie skarżącego każdy podatek jest kosztem od jakiegoś "uzysku" czy przychodu. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie wymienia zwrotu podatków jako tzw. świadczeń, których się nie wlicza do dochodu, jednakże zwrot podatku nie stanowi świadczenia, zapomogi ani też nie jest przysporzeniem majątkowym, bowiem zawsze był częścią opodatkowanego budżetu domowego. T.J. podkreślił, że zwrot podatku jest dowodem wystąpienia kosztu, który został rozliczony, a rozliczenie podatku nie stanowi przychodu dla budżetu domowego. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że nie istnieje żaden przepis prawa obowiązującego, który zwrot podatku klasyfikowałby jako zysk czy dochód, a stanowisko Kolegium w tym zakresie jest przejawem niedopuszczalnej wykładni rozszerzającej spornej normy prawnej, co doprowadziło do błędnego wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać zgodność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W rozstrzyganej sprawie spór ogniskuje się wokół kwestii prawidłowości doliczenie przez organy administracji, do dochodu gospodarstwa domowego skarżącego, kwoty nadpłaconego przez jego żonę podatku dochodowego za rok 2017, co miało bezpośredni wpływ na wyliczoną wysokość dochodu ich gospodarstwa domowego, a tym samym rzutowało na wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Sądu, organy orzekające obu instancji dokonały w sprawie właściwych ustaleń faktycznych w oparciu o całościowo zebrany materiał dowodowy, zgodnie z wymogami procedury rozpoznały sprawę i orzekły w oparciu o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa materialnego i dlatego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 u.d.m. dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.m. wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 12% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4 osobowym. Jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie 2-4 osobowym (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.d.m.). Zgodnie zaś z treścią art. 2 ust. 1 pkt 2 u.d.m. dodatek mieszkaniowy, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 3 i 4, przysługuje osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkaniowego. W myśl zaś art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), (...) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 - dla 2 osób. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżący posiada lokatorskie, spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego nr 12 położonego w Ł. przy ul. A106 o powierzchni użytkowej 27,18 m2 i prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną. Tym samym stwierdzić trzeba, że spełnia podmiotowy warunek przyznania dodatku mieszkaniowego oraz przesłankę normatywnej powierzchni użytkowej lokalu. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi natomiast sposób wyliczenia przez organy orzekające w sprawie wysokości dochodu gospodarstwa domowego skarżącego. Organy orzekające zaliczyły bowiem do dochodu dwuosobowego gospodarstwa domowego nie tylko emeryturę H. K. oraz składkę zdrowotną z Powiatowego Urzędu Pracy, ale i zwrot nadpłaconego przez żonę skarżącego podatku za 2017 r. W tym miejscu należy wskazać, że katalog przychodów uważanych za dochód, stanowiący podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego zawiera art. 3 ust. 3 u.d.m. W myśl wskazanego przepisu za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Natomiast zakres świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu zawiera zdanie drugie art. 3 ust. 3 u.d.m. Zgodnie z tym przepisem do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 i 2354), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998, 1076, 1544 i 2245), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540), oraz świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529). Na gruncie przedmiotowego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że określenie w tej ustawie "dochodu" jako "wszelkich przychodów" oznacza, że zaliczone są do niego wszystkie przysporzenia majątkowe poza wyjątkami wymienionymi w ustawie uzyskane faktycznie w okresie przyjmowanym do wyliczenia średniego dochodu (por. wyroki: NSA z 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 242/11 i z 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 212/11, WSA w Warszawie z 15 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1557/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej "CBOSA", pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z orzecznictwa sądów administracyjnych poza koniecznością ustalania dochodu w jego faktycznej wysokości wynika też konieczność ścisłej interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy (por. wyroki: NSA z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, Lex nr 159229, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 236/08, Lex nr 754738 oraz z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 277/10, Lex nr 1259405). Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy. W ocenie sądu organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uwzględniły w wysokości dochodu strony zwrot nadpłaconego przez jego żonę podatku dochodowego od osób fizycznych za 2017 r. wypłacony w marcu 2018 r. Ponownie podkreślić należy, że użycie przez ustawodawcę określenia "wszelkie przychody" oznacza przyjęcie zasady zaliczenia do dochodu wszelkich uzyskanych przez osobę wnioskującą o przyznanie dodatku mieszkaniowego korzyści majątkowych, które mogą być przeznaczone na pokrycie wydatków mieszkaniowych. Dochodem są więc wszystkie przychody finansowe faktycznie uzyskane przez gospodarstwo domowe skarżącego w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, niezależnie za jaki okres czasu przysługiwały. Wyjątkiem są przysporzenia, które wskazano enumeratywnie w zdaniu drugim art. 3 ust. 3 u.d.m. Z brzmienia wskazanego przepisu wynika, że zwrot nadpłaconego podatku nie zawiera się w zamkniętym katalogu świadczeń niepodlegających wliczeniu do dochodu, a zatem nie można go pominąć określając dochód osoby ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Niezasadny jest więc zarzut skarżącego, że poprzez zaliczenie przez organ zwrotu nadpłaty podatku do dochodu doszło do rozszerzającej wykładni art. 3 ust.3 u.d.m. Wręcz przeciwnie, nieuwzględnienie w dochodzie strony zwrotu nadpłaconego podatku prowadziłoby do takiej wykładni. Wyjaśnić jednocześnie należy, że w stanie faktycznym sprawy zwrócona kwota nadpłaty podatku w wysokości 207 zł wynika z tego, że wartość zaliczek na podatek pobranych przez płatnika w 2017 r. była wyższa niż wartość zobowiązania podatkowego ustalonego za ten rok podatkowy. W konsekwencji w 2017 r. nastąpiło uszczuplenie majątku gospodarstwa domowego skarżącego. Jeśli bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako płatnik pobrałby zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych w prawidłowej wysokości, wówczas stan majątkowy po stronie wnioskującej o przyznanie świadczenia byłby wyższy. Z kolei w 2018 r. poprzez wypłatę nadpłaconego podatku powstało po stronie ubiegającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego przysporzenie, które należy zaliczyć do dochodu gospodarstwa domowego. Skoro bowiem w 2017 r. dochód rodziny skarżącego był niższy na skutek nadpłacenia podatku, to zwracana nadpłata tego podatku w 2018 r. musi być doliczona do dochodu będącego podstawą przyznania dodatku mieszkaniowego. Tym samym różnicę wynikającą z ponoszenia zaliczek w zawyżonym rozmiarze usunął późniejszy zwrot nadpłaty, powiększając stan majątkowy budżetu domowego skarżącego. Nie zasługują zatem na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, iż zwrot nadpłaconego podatku nie jest przysporzeniem majątkowym. Z przedstawionych wyżej względów sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wyliczyły wysokość dodatku mieszkaniowego, prawidłowo ustalając wysokość dochodu gospodarstwa domowego skarżącego. W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2019 r. poz.18). EC