III SA/Łd 940/21

Dnia 29 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Dąbrowice z dnia 27 kwietnia 2021 roku Nr XXIX/170/2021 W przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w gminie Dąbrowice oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1/ stwierdza nieważność § 2 ust. 10 zdanie pierwsze oraz ust. 11, 12 i 13 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2/ oddala skargę w pozostałej części. [pic] III SA/Łd 940/21 Uzasadnienie W dniu 27 kwietnia 2021 r. Rada Gminy Dąbrowice podjęła uchwałę Nr XXIX/170/2021 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w gminie Dąbrowice oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218 ze zm.), dalej ustawa. Treść uchwały brzmiała: § 1. Określa się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w gminie Dąbrowice oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, zgodnie z brzmieniem załącznika do niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi gminy Dąbrowice. § 3. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. W załączniku do uchwały wskazano tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w gminie Dąbrowice oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania: § 1. 1. Zespół Interdyscyplinarny ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Dąbrowice, zwany dalej "Zespołem" powołuje Wójt gminy Dąbrowice, zwany dalej "Wójtem" w drodze zarządzenia, na podstawie zawartych Porozumień. Członków Zespołu odwołuje Wójt w drodze zarządzenia. Odwołanie, o którym mowa w ust. 2, skutkuje powołaniem nowego członka Zespołu z podmiotu, z którego członkostwo ustało. § 2. 1. Pierwsze posiedzenie Zespołu zwołuje Wójt w terminie 30 dni od dnia powołania Zespołu. Na pierwszym posiedzeniu członkowie wybierają ze swojego składu przewodniczącego Zespołu. Zawiadomienia o zwołaniu posiedzenia Zespołu przekazywane są członkom w formie pisemnej, telefonicznej lub drogą elektroniczną nie później niż na 7 dni przed terminem posiedzenia. Decyzje podejmowane przez Zespół zapadają zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Z każdego posiedzenia Zespołu zostaje sporządzony protokół zawierający: listę obecności, tematykę omawianych spraw ogólnych, przypadki indywidualne, opis podjętych działań. Do udziału w posiedzeniach Zespołu mogą być zapraszane osoby, nie będące jego członkami, które mogą wspierać Zespół w realizacji jego zadań, w szczególności członkowie grup roboczych i specjaliści z zakresu przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące w siedzibie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dąbrowicach. Posiedzenia mogą być również organizowane w siedzibach poszczególnych instytucji/organizacji, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu. Posiedzenia Zespołu zwołuje i prowadzi Przewodniczący Zespołu. W razie nieobecności Przewodniczącego Zespołu, jego obowiązki pełni inny członek wskazany przez Przewodniczącego. Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu jest obowiązkowe. Brak obecności należy usprawiedliwić Przewodniczącemu Zespołu. Zespół tworzy grupy robocze do rozwiązywania problemów w indywidualnych przypadkach, a skład i liczebność grupy roboczej ustala Zespół w zależności od potrzeb danego przypadku. 12. Spotkania grup roboczych odbywają się w zależności od potrzeb danego przypadku. Grupy robocze przedstawiają Przewodniczącemu Zespołu informacje o podjętych działaniach, planach i zamierzeniach w stosunku do przypadków, którymi się zajmują. Zespół działa przy Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Dąbrowicach, który zapewnia jego obsługę organizacyjno-techniczną. Prokurator Rejonowy w Łęczycy, działając w oparciu o art. 70 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o Prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 740), art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz.329), dalej p.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Nr XXIX/170/2021 Rady Gminy Dąbrowice z 27 kwietnia 2021 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w gminie Dąbrowice oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1/ art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia w § 11-14 załącznika do uchwały sposobu działania grup roboczych, podczas gdy ustawa nie przyznaje radom gminy kompetencji do określenia tej materii, a nadto uregulowanie składu grup roboczych, podczas, gdy skład ten określa już ustawa; 2/ art. 9a ust. 15 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia w § 9 załącznika do uchwały, że uczestnictwo w posiedzeniach Zespołu jest obowiązkowe, podczas gdy ustawa nie przyznaje radom gminy kompetencji do określenia tej materii. Wskazując na powyższe naruszenia, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności § 9 zdanie pierwsze, § 11, § 12, § 13, § 14 załącznika do uchwały. W uzasadnieniu skargi poniesiono, że 27 kwietnia 2021 r. Rada Gminy Dąbrowice podjęła uchwałę w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała przyjęta została na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy, zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. W § 9 załącznika do uchwały nałożono na członków Zespołu obowiązek uczestnictwa w jego pracach. Tymczasem w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę nie mieści się kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach Zespołu. Upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawnego niższej rangi należy interpretować w sposób ścisły, musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie, nie usprawiedliwiają wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż określone w przepisie ustawowym. Regulacja, zgodnie z którą uczestnictwo w spotkaniach Zespołu jest obowiązkowe, nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego rady do określenia warunków funkcjonowania zespołu. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje bowiem obowiązków jego członków. Przepis, zgodnie z którym nałożono na członków Zespołu obowiązek uczestniczenia w jego pracach, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, o której mowa w art. 9a ust. 15 ustawy, gdyż rada gminy nie została upoważniona do nakładania na członków zespołu interdyscyplinarnego obowiązku uczestnictwa w spotkaniach zespołu Prokurator podniósł także, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Stosownie do art. 9a rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Upoważnienie to nie dotyczy grup roboczych. Tym bardziej, że zasady działania grup roboczych zostały szczegółowo uregulowane w ustawie. Nie można uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia i funkcjonowania grup roboczych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dąbrowice uznała ją za uzasadnioną. Wniosła przy tym, aby Sąd uchylił jedynie te przepisy, które są sprzeczne z prawem – zgodnie z wnioskiem skarżącego Prokuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest zasadna w znacznej części. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadne jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała z 27 kwietnia 2021 r. Rady Gminy Dąbrowice, Nr XXIX/170/2021, w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w gminie Dąbrowice oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z 21 listopada 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r. poz. 218), dalej ustawa. Sąd zwrócił uwagę że skarżący Prokurator omyłkowo wnosi o stwierdzenie nieważności § 9 zdanie pierwsze, § 11, § 12, § 13, § 14 załącznika do uchwały. Tymczasem obowiązek uczestnictwa w spotkaniach Zespołu ujęty jest w § 2 ust. 10 zdanie pierwsze załącznika do uchwały, a nie w § 9 zdanie pierwsze. Z kolei pozostałe zarzuty skargi dotyczą sposobu działania grup roboczych i Prokurator ponownie błędnie wskazuje na § 11-14 załącznika do uchwały, podczas gdy chodzi o przepisy § 2 ust. 11-14 tego załącznika. Błędy te uznać jednak należy za oczywistą omyłkę pisarską i Sąd odnosił się będzie do właściwych (co wynika z uzasadnienia skargi) przepisów zawartych w załączniku do zaskarżonej uchwały. Wskazując na konieczność stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów załącznika do uchwały Prokurator Rejonowy w Łęczycy wskazuje na naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 11 i 12 ustawy, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie określenia we wskazanych wyżej przepisach załącznika do uchwały sposobu działania grup roboczych, podczas gdy ustawa nie przyznaje radom gminy kompetencji do określenia tej materii, a nadto uregulowanie składu grup roboczych, podczas, gdy skład ten określa już ustawa. Dodatkowo Prokurator zarzuca, że uchwałodawca naruszył art. 9a ust. 15, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie konieczności obowiązkowego uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu, podczas gdy ustawa nie przyznaje radom gminy kompetencji do określenia tej materii. Przechodząc do oceny zasadności skargi Sąd wskazuje na wstępie, że będąca przedmiotem skargi uchwała (wraz z załącznikiem do niej) wykazuje cechy aktu prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy, co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., II OSK 19922/11, wyroki WSA w Olsztynie: z 19 lutego 2019 r. II SA/Ol 60/19, z 19 marca 2019 r., II SA/Ol 125/19, z dnia 6 sierpnia 2019 r., II SA/Ol 444/19. Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdzić trzeba, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a jej wadliwość sprowadza się przede wszystkim do naruszenia zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy. Wskazać należy na regulację rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. poz. 283), zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w związku z § 143 tego rozporządzenia), przy czym nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej (§ 118 w związku z § 143 tego rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle powyższych przepisów rozporządzenia podnosi się, że jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego jest niedopuszczalna i stanowi rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu. Ponadto istotne naruszenie prawa stanowi również powtarzanie w uchwałach organów gminy całych uregulowań ustawowych, jak i ich części, czy też nieprecyzyjne powtarzanie przepisów zawartych w ustawie delegującej (upoważniającej). Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r., II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 10 grudnia 2014 r., IV SA/Po 746/14, z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; z 3 lutego 2015 r., IV SA/PO 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowi art. 9a ust. 15 ustawy, zgodnie z którym rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Treść wskazanego przepisu ustawy nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania sposobu działania grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego, ani nie reguluje sposobu ustalania ich składu. O składzie zespołu stanowi art. 9a ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z 9a ust. 3 ustawy w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, Policji, oświaty, ochrony zdrowia oraz organizacji pozarządowych. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (art. 9a ust. 4 ustawy), jak również mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (art. 9a ust. 5 ustawy). Upoważnienie rady gminy określone w art. 9a ust. 15 ustawy nie uprawnia rady gminy do określenia zasad funkcjonowania grup roboczych zespołu interdyscyplinarnego. Uprawnienie do tworzenia grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego wynikające z art. 9a ust. 10 ustawy nie oznacza, że kompetencja rady gminy określona w art. 9a ust. 15 ustawy odnosi się również do grup roboczych. Nie można bowiem uznać, aby w pojęciu uregulowania szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu mieściło się uprawnienie do regulowania istnienia i funkcjonowania grup roboczych. Dodatkowo ustawa zawiera już odpowiednie unormowania odnoszące się do grup roboczych określające ich skład, zasady funkcjonowania i zadania (art. 9a ust. 11-14, art. 9b ust.3, art. 9c ustawy). Tym samym określenie w § 2 ust. 11, 12 i 13 załącznika do zaskarżonej uchwały zasad funkcjonowania grup roboczych w ramach zespołu interdyscyplinarnego (ust. 11 stanowi, że Zespół tworzy grupy robocze do rozwiązywania problemów w indywidualnych przypadkach, a skład i liczebność grupy roboczej ustala Zespół w zależności od potrzeb danego przypadku; w myśl ust. 12 spotkania grup roboczych odbywają się w zależności od potrzeb danego przypadku; zgodnie zaś z ust. 13 grupy robocze przedstawiają Przewodniczącemu Zespołu informacje o podjętych działaniach, planach i zamierzeniach w stosunku do przypadków, którymi się zajmują), stanowi naruszenie delegacji ustawowej do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd nie zgodził się jednak ze stanowiskiem skarżącego Prokuratora, że treść § 2 ust. 14 załącznika do uchwały (Zespół działa przy Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Dąbrowicach, który zapewnia jego obsługę organizacyjno-techniczną) stanowi przekroczenie delegacji ustawowej z art. 9a ust. 15 ustawy. Przepisu tego nie sposób bowiem uznać za określenie sposobu działania grup roboczych, ani ich składu. W tej części skargę należało zatem oddalić. Z kolei w zakresie upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawodawcę radzie gminy nie mieści się także kompetencja do wprowadzenia wymogu obowiązkowego uczestnictwa w spotkaniach zespołu (§ 2 ust. 10 zdanie pierwsze załącznika do uchwały). Upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy nawet luka w prawie, nie usprawiedliwia wprowadzenia określonej regulacji w trybie uchwały. Pojęcie warunków funkcjonowania zespołu nie obejmuje możliwości nałożenia na jego członków obowiązku uczestniczenia w pracach zespołu, tym bardziej, że przepis ten nie przewiduje wyjątków ani zwolnień od tego obowiązku, którego spełnienie czasem może być niemożliwe z powodów obiektywnych (patrz wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2020 r., III SA/Gd 834/19). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. d.cz.