III SA/Łd 948/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. G. i B. G. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], znak [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego J. G. 1. uchyla zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje adwokat J. K.-G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym J. G. i B.G. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat J. K.-G. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 61a § 1 art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: k.p.a.), Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie upoważnienia pracowników Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, odmówił J. G. i B. G. wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 14 maja 2015 r. dotyczący wydania decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], przyznającej J. G. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż pismem z dnia 14.05.2015 r. J. G. i B. G. wnieśli o wydanie decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], przyznającej J. G. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. Stroną postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego była J. G., która zmarła w dniu 20.01.2015 r. Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że J. G. i B. G. nie są stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Ł., którego skutkiem było wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...], przyznającej J. G. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. - jako podmioty nie będące stroną nie mogli skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia w/w decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie, J. G. i B. G. wnieśli o jego uchylenie. Podnieśli, iż nie zgadzają sie ze stanowiskiem, że nie są stronami postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej ich matce – J. G. dodatku mieszkaniowego za okres 01.11.2014 r. - 30.04.2015 r., gdyż zostali zobowiązani do zwrotu kwoty 1227,84 zł. z tytułu dodatku mieszkaniowego przyznanego ich matce. Powołując art. 2 ust 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 5 ust. 2 i Art. 7 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), wskazali, że bezprawnie została im wstrzymana wypłata dodatku mieszkaniowego, skoro ich matka miała przyznany dodatek mieszkaniowy z uwzględnieniem ich, jako członków rodziny prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, a jakiekolwiek zmiany w przyznanym dodatku mieszkaniowym w okresie jego pobierania nie mają wpływu na wypłatę tego dodatku. Podnieśli, iż w ustawie o dodatku mieszkaniowym brak jest zapisu, iż śmierć właściciela mieszkania wstrzymuje wypłatę dodatku, a jako następcy prawni i spadkobiercy mieszkania po matce, wstępują oni w miejsce dotychczasowej strony postępowania. J. G. i B. G. wskazali, iż Zarządca budynku w którym mieszkają został powiadomiony o wstrzymaniu z dniem 1 lutego 2015 r. wypłaty dodatku mieszkaniowego przyznanego ich matce, tymczasem oni takiej informacji od organu nie otrzymali. Dowiedzieli się dopiero o zadłużeniu lokalu, w którym mieszkają z zawiadomienia z dnia 6 maja 2015 r. przesłanego przez Zarządcę budynku. Podkreślili, iż odmowa przyznania im statusu stron pozbawia ich możliwości obrony swoich praw, gdyż dodatek mieszkaniowy przyznany decyzją numer [...] obejmował swoim prawem także członków rodziny właściciela mieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniami z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i nr [...] wydanymi osobno wobec J. G. i B. G., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniach postanowień organ odwoławczy podniósł, iż z akt sprawy wynika, że w związku ze śmiercią J. G. w dniu 20 stycznia 2015 r. (akt. zgonu [...]), Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał - na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję o wygaśnięciu z dniem 20 stycznia 2015 r. decyzji o przyznaniu J. G. dodatku mieszkaniowego. Po dokonaniu analizy art. 61a § 1 k.p.a. i Kolegium wskazało, że: 1/ J. G., posiadającej w dniu [...] tytuł prawmy do zajmowanego lokalu mieszkalnego, przyznano wsparcie finansowe w postaci dodatku mieszkaniowego na pokrycie opłat związanych z utrzymaniem tego lokalu; 2/ następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, a ustalenie kręgu spadkobierców - nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 §2 k.c.); 3/ dopiero w przypadku legitymowania się tytułem prawnym do lokalu po wydaniu przez sąd powszechny postanowienia o nabyciu spadku, spadkobiercy J. G. mogli we własnym imieniu wystąpić o przyznanie dodatku mieszkaniowego; 4/ chybione jest powoływanie się w zażaleniu na art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, ponieważ przepis powyższy stanowi, że zmiany danych (np. zmiana wysokości dochodu gospodarstwa domowego wnioskodawcy) nie mają wpływu na wysokość przyznanego dodatku; 5/ uprawnienie do korzystania z dodatku mieszkaniowego na podstawie wydanej decyzji administracyjnej nie jest prawem zbywalnym; 6/ interes faktyczny (interes taki niewątpliwie mieli J. G. i B. G. kwestionując decyzję z dnia [...]kwietnia 2015 roku) nie jest tożsamy z interesem prawnym legitymującym - w świetle art. 28 k.p.a. - do występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym; 7/ organ pierwszej decyzji wydał decyzję wstrzymującą przyznany pani J. G. dodatek z dniem jej śmierci, to jest z dniem [...]stycznia 2015 roku, decyzja ta znajduje się w aktach sprawy, ponieważ nie można było jej skierować do osoby zmarłej; 8/ zarządca nieruchomości, nie będący stroną postępowania, został przez organ pierwszej instancji poinformowany o konieczności zwrotu kwoty 808,60 zł w związku z przekazaniem w miesiącach: lutym i marcu 2015 roku dodatku mieszkaniowego osobie, która zmarła. Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], przyznającej J. G. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. W skargach na powyższe rozstrzygnięcia organu odwoławczego J. G. i B. G. wnieśli o ich uchylenie i przyznanie im dodatku mieszkaniowego. Ponownie wskazali, że nie zgadzają się, że nie są strona postępowania, gdyż zostali zobowiązani do zwrotu kwoty 1227,84 zł. z tytułu dodatku mieszkaniowego przyznanego ich matce. Przytaczając argumentację zawartą w zażaleniu z dnia 10 czerwca 2015 r., podnieśli, iż od dnia 1 listopada 2014 r. mieli przyznany dodatek mieszkaniowy na podstawie decyzji nr [...], gdyż mieszkali w lokalu nr [...]przy ul. A, na który przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach. Podkreśliło, iż stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. znak: [...] była tylko jedna osoba - zmarła J. G. W tej sytuacji organ, który wydał decyzję w powyższej sprawie powinien dołączyć do akt sprawy notatkę służbową o śmierci uprawnionej wraz z aktem zgonu. Za niewłaściwe należy zatem uznać stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia decyzji musi toczyć się z udziałem stron, to jest żyjących osób fizycznych lub istniejących jednostek organizacyjnych. W dniu 22 października 2015 r. J. G. i B. G. wnieśli na formularzach PPF, wnioski o przyznanie im prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. Postanowieniami z dnia 27 października 2015 r. wydanymi w sprawach o syg. akt III SA/Łd 948/15 i III SA/Łd 949/15 referendarz sądowy przyznał J. G. i B. G. prawo pomocy w zakresie częściowym poprzez ustanowienie adwokata oraz umorzył postępowanie sądowe w zakresie dotyczącym wniosku o zwolnienie od kosztów sądowych. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. w spr. o sygn. akt III SA/Łd 948/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 948/15, sprawę o sygn. akt III SA/Łd 949/15. Powołany przepis stanowi, że sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W rozpoznawanej sprawie wszystkie skargi ze względu stan faktyczny i istotę spornych zagadnień prawnych, pozostawały ze sobą w związku w rozumieniu ww. przepisu. Uzasadnione było więc połączenie postępowań sądowych, wszczętych odrębnymi skargami, do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawę o sygn. III SA/Łd 949/15 zakreślono w repertorium sądowym, a obie sprawy prowadzone są obecnie pod sygnaturą akt III SA/Łd 948/15. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są uzasadnione. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydając zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, na podstawie art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych postanowień, a także rozstrzygnięcia poprzedzającego te postanowienia wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym skargi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musiały zostać uwzględnione. Postanowienia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów procesowych, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61a i art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 9 k.p.a. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie są rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek z dnia 14 maja 2015 r., złożony przez J. G. i B. G., dotyczący wydania decyzji orzekającej o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], o przyznaniu J. G. dodatku mieszkaniowego na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. Negatywnie ocenić należy fakt, że Prezydent Miasta Ł. nie umożliwił skarżącym, przed wydaniem zaskarżonych postanowień, wyjaśnienia i sprecyzowania żądania zawartego w "Podaniu" z dnia 14 maja 2015 r., mimo że nie było ono jednoznaczne w swej treści. Organ samodzielnie i dowolnie dokonał kwalifikacji pisma bez należytego wyjaśnienia intencji jego autorów, a Kolegium nie dostrzegło tego uchybienia. Tymczasem, pismo J. G. i B. G. wniesione do Prezydenta Miasta Ł. w dniu 14 maja 2015 r., zawiera w swej treści różne żądania. W pierwszym zdaniu podania, skarżący wnieśli o doręczenie decyzji wygaszającej decyzję z dnia [...] znak: [...] o przyznaniu ich matce – J. G. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r., natomiast w zdaniu ostatnim "o wydanie decyzji wygaszającej decyzję o dodatku mieszkaniowym". Z treści podania wynika również, że w związku z wstrzymaniem od dnia 20 stycznia 2015 r. wypłaty dodatku mieszkaniowego, przyznanego J. G., która zmarła w trakcie okresu, na który przyznano dodatek decyzją z dnia [...], mieszkający wspólnie z matką J. G. i B. G. dowiedzieli się od zarządcy nieruchomości przy ul. A w Ł. o zadłużeniu lokalu i zaskoczeni tą sytuacją chcieli odwołać się od decyzji o wygaszeniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego ich matce. Istotne w sprawie jest również to, że z akt administracyjnych wynika, że w związku ze śmiercią J. G. w dniu 20 stycznia 2015 r. (akt. zgonu II-232/15), Prezydent Miasta Ł. w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydał - na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzję znak: [...] o wygaśnięciu z dniem 20 stycznia 2015 r. decyzji o przyznaniu J. G. dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta pozostawiona została przez organ w aktach sprawy bez doręczenia. Zdaniem sądu, z pisma skarżących nie wynika w sposób oczywisty, jak przyjęły to organy, że domagali się oni podjęcia przez Prezydenta Miasta Ł. rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], o przyznaniu J. G. dodatku mieszkaniowego na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. Skoro bowiem takie orzeczenie zostało już przez organ wydane w dniu [...] kwietnia 2015 r., to być może wnosząc "Podanie" z dnia 14 maja 2015 r. J. G. i B. G. dążyli jedynie do tego, aby organ doręczył im, jako stronom postępowania, decyzję znak: [...]. Jest to o tyle istotne, że wniosek dotyczący doręczenia decyzji administracyjnej nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego, a zatem bezzasadnym jest wydawanie w tej sytuacji postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej. Doręczenie decyzji, o którym mowa w art. 109 k.p.a., jest czynnością materialno-techniczną polegającą na przekazaniu stronie postępowania lub reprezentującemu ją pełnomocnikowi rozstrzygnięcia w sprawie. Czynność ta nie przyznaje, nie stwierdza ani nie uznaje uprawnienia lub obowiązku, gdyż fakt doręczenia ma jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania. Fakt doręczenia nie czyni danego podmiotu stroną postępowania. Status ten wynika z przepisów prawa materialnego, które ma zastosowanie w danej sprawie (por. postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt III SAB/Łd 24/15, dostępny w bazie orzeczeń CBOIS). Zauważyć również trzeba, że przepisy k.p.a. nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie (podjecie) decyzji jest czynnością procesową organu administracji i polega ona na sporządzeniu decyzji zawierającej konstytutywny minimalny zakres elementów. Wydanie decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 1 k.p.a. jest zatem czynnością procesową wywołującą określone skutki prawne (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 2. Wydanie pod red. R. Hausera i M Wierzbowskiego, C.H. Beck Warszawa 2015, str. 574). W ocenie Sądu, organ I instancji naruszył zatem art. 7, 8 i 9 k.p.a., gdyż bez wyjaśnienia intencji wnoszących podanie, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Uchybienia tego nie dostrzegł organ odwoławczy, czym naruszony został art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Utrzymane zostało bowiem w mocy postanowienie, dotknięte istotnymi wadami procesowymi. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, iż wymaganie zawarte w art. 63 § k.p.a., w postaci zawarcia w podaniu żądania (jego treści) wiąże się z wyznaczeniem przedmiotu postępowania w ogóle lub rodzaju i charakteru dalszych czynności organu administracji publicznej (aspekt przedmiotowy postępowania administracyjnego). Określenie żądania i wszelkie związane z tym następstwa (np. sprecyzowanie żądania) należą zawsze do wnoszącego podanie. O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym, na podstawie art. 9 k.p.a., obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ administracji publicznej nie jest natomiast władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. Przyjmując, że podanie J. G. i B. G. jest wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wydania (podjęcia) decyzji o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], o przyznaniu J. G. dodatku mieszkaniowego na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r., Prezydent Miasta Ł. w sposób nieuprawniony wkroczył zatem w sferę zastrzeżoną dla samej strony. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie zgadza się również ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonych postanowieniach, iż skarżący J. G. i B. G., w oczywisty sposób nie posiadają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...], o przyznaniu J. G. dodatku mieszkaniowego na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. Wskazać trzeba, że decyzja wydawana na podstawie art. 162 k.p.a., jest decyzją w nowej sprawie, odrębnej od tej, w której zapadła decyzja, której wygaśnięcie jest stwierdzane. Pogląd taki, sformułowany w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej SN z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83 (OSNC 1983/10/143), podtrzymywany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, ONSA 1989/2/60) i uzyskał aprobatę doktryny (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 5, Wolters Kluwer S.A. 2013 r., uwagi do art. 162). Przepis art. 162 w § 1 pkt 1 stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Ponieważ decyzja wydana w dniu[...]kwietnia 2015 r. przez Prezydenta Miasta Ł. na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w nowej sprawie, kończy inne postępowanie niż to, w którym przyznano J. G. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r., należało rozważyć, kto powinien być stroną tego nowego postępowania, a nie ograniczać się do stwierdzenia - jak to uczynił organ I instancji - że: "J. G. i B. G. nie są stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Ł., którego skutkiem było wydanie decyzji administracyjnej z dnia [...], przyznającej J. G. dodatek mieszkaniowy na okres od 01.11.2014 r. do 30.04.2015 r. - jako podmioty nie będące stroną nie mogli skutecznie złożyć wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia w/w decyzji". Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło natomiast, iż skarżący w sposób niebudzący wątpliwości nie są podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] znak: [...] ponieważ posiadają w tym postępowaniu jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Pogląd ten nie został jednak w żaden sposób przez organ odwoławczy rozwinięty ani uzasadniony. W przedstawionych okolicznościach w ocenie Sądu, rozważenia wymaga, kto był stroną postępowania zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji do wniesienia odwołania od tej decyzji na podstawie art. 127 § 1 k.p.a. Podstawowe założenie w tej mierze wywodzi się z pojęcia indywidualnej sprawy rozstrzyganej decyzją, o jakim mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W odróżnieniu od aktów stanowienia prawa, decyzje adresowane są do zindywidualizowanych podmiotów i dotyczą indywidualnych praw i obowiązków. Z tych też powodów sprawy, o jakich mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. toczą się zawsze z udziałem stron. Potwierdzają to inne przepisy k.p.a., na przykład art. 110, z którego wynika, że decyzja wchodzi do obrotu prawnego dopiero z chwilą doręczenia jej stronie. Stroną postępowania nie może też być organ administracji publicznej, który prowadzi postępowanie i wydaje decyzję. Z tych powodów nie można przyjąć, że na podstawie art. 162 k.p.a. dopuszczalne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (jak uczynił to Prezydent Miasta Ł. w sprawie znak: [...]) jedynie poprzez orzeczenie o sytuacji prawnej organu, który decyzję wydał, co mogłoby uzasadniać uznanie, że postępowanie prowadzone z urzędu w trybie wskazanego przepisu nie dotyczy praw i obowiązków podmiotów innych niż organ administracji publicznej. W konsekwencji postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji musi toczyć się z udziałem stron - żyjących osób fizycznych lub istniejących jednostek organizacyjnych. Status tych podmiotów oceniać należy na tle wykładni art. 28 k.p.a. (p. wyrok NSA z dnia 02.12.2008 r. w spr. o sygn. II GSK 489/08, Lex nr 489237). W niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, iż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego J. G., która zmarła w trakcie okresu, na jaki dodatek został przyznany, jej spadkobiercy nie mają interesu prawnego, bowiem uprawnienia adresata wynikające z decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego były ściśle związane z osobą zmarłej i nie podlegały dziedziczeniu. Niezależnie od tego, czy przedstawiony pogląd prawny jest słuszny, czy też nie, rozstrzygnięcie dotyczy interesu prawnego spadkobiercy adresata wcześniejszej decyzji. Nawet, jeśli kierować się najbardziej restrykcyjną obiektywną koncepcją interesu prawnego, interes spadkobiercy wywodzi się w sposób oczywisty z przepisów prawa materialnego, to jest przepisów prawa cywilnego odnoszących się do dziedziczenia. W ocenie Sądu organy nie rozważyły w należyty sposób, czy istotnie spadkobiercy J. G., wspólnie z nią korzystający z lokalu, na który przyznany został dodatek mieszkaniowy, nie mają interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego J. G. Bezsporne jest bowiem w sprawie, że decyzją z dnia [...] znak: [...] przyznany został J. G. dodatek mieszkaniowy z uwzględnieniem faktu, iż J. G. i B. G. razem z nią mieszkają pod adresem A w Ł. i prowadzą z nią wspólne gospodarstwo domowe. Nie ulega również wątpliwości, że wniosek o dodatek mieszkaniowy do lokalu zajmowanego przez członków rodziny i prowadzących wspólne gospodarstwo domowe może być złożony na dany okres tylko przez jedną z tych osób. Zatem dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego J. G., nie zostanie pozytywnie rozpatrzony wniosek o przyznanie za ten sam okres dodatku mieszkaniowego J. G. czy też B. G.. W ich interesie prawnym jest zatem, aby doszło do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy ich zmarłej matce. Ponadto, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z powodu śmierci adresata tej decyzji, powoduje, iż wypłata dodatku zostaje wstrzymana. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, wydanie przez Prezydenta Miasta Ł., na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzji z dnia[...]kwietnia 2015 r. o wygaśnięciu z dniem 20 stycznia 2015 r. decyzji o przyznaniu J. G. dodatku mieszkaniowego i braku doręczenia tej decyzji spadkobiercom i następcom prawnym J. G., spowodowało, iż do dnia otrzymania od zarządcy nieruchomości przy ul A w Ł. zawiadomienia z dnia 6 maja 2015 r., skarżący nie wiedzieli o figurującym na koncie lokalu, w którym mieszkali, zadłużeniu z tytułu czynszu w wysokości 1241,71 zł. Skarżący nie mieli bowiem świadomości, że dodatek mieszkaniowy, który wpłynął na konto wspólnoty mieszkaniowej w miesiącach lutym i marcu 2015 r., po wydaniu decyzji z dnia [...]kwietnia 2015 r. o wygaśnięciu z dniem 20 stycznia 2015 r. decyzji o przyznaniu J. G. dodatku mieszkaniowego, był świadczeniem nienależnym i podlegał zwrotowi. Skarżący stali się zatem dłużnikami Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A w Ł., bez możliwości kwestionowania decyzji, która bezpośrednio wpłynęła na powstanie tego zadłużenia. Zdaniem sądu, przedstawione wyżej okoliczności powodują, iż brak jest podstaw do tego, aby organy a priori mogły przyjmować, iż podmiot, który nie był stroną postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego w oczywisty sposób nie posiada interesu prawnego w postępowaniu zmierzającym do wydania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu takiej decyzji. Z powyższych względów, Sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji w pierwszej kolejności wyjaśnią rzeczywistą treść żądania skarżących, wyrażonego w piśmie z dnia 14 maja 2015 r. i w oparciu o te ustalenia podejmą dalsze czynności w sprawie, z uwzględnieniem rozważań zawartych przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. k.ż.