III SA/Łd 959/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Protokolant: Marcin Stańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. T. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.Dz.U. z 2008r., nr 69, poz. 415 ze zm.) przyznał G. T. status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 10 kwietnia 2012 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Pismem z dnia 24 maja 2012 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej I Wydział Pracy Środowiskowej w Ł. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w Ł. z prośbą o przygotowanie i wystosowanie ofert pracy dla G. T. Wezwaniem z dnia 14 czerwca 2012r. Powiatowy Urząd Pracy w Ł. zobowiązał G. T. do zgłoszenia się do urzędu pracy w dniu 6 lipca 2012r. w celu potwierdzenia gotowości do pracy. Wezwanie zostało wysłane za pośrednictwem poczty w dniu 15 czerwca 2012r. Strona nie odebrała skierowanej do niej przesyłki, w dniu 4 lipca 2012r. przesyłka została zwrócona do nadawcy. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając w oparciu o treść art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a oraz art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, pozbawił G. T. statusu osoby bezrobotnej od dnia 6 lipca 2012 r. Decyzja została doręczona stronie w trybie awizo w dniu 7 sierpnia 2012r. Od powyższej decyzji, w dniu 30 sierpnia 2012 r. G. T. złożyła pismo zatytułowane "odwołanie", w którym wskazała, że nie zgadza się treścią zaskarżonej decyzji. Podniosła, iż nie zgłosiła się w wyznaczonym terminie w PUP, ponieważ w dniu 25 czerwca 2012r. po pogrzebie ciotki z powodu trudnej sytuacji finansowej, w której się znajduje wyjechała wraz z rodziną do G. Po powrocie, w dniu 4 sierpnia 2012r. jej byłego męża, z którym wspólnie zamieszkuje nie było lokalu mieszkalnym, wrócił dopiero pod koniec sierpnia. Nie dysponując kluczami do skrzynki pocztowej nie wiedziała o pozostawionym w skrzynce awizo. O pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej dowiedziała się od pracownika socjalnego. Wniosła o wyrejestrowanie z dniem 25 czerwca 2012r. Wskazała, iż nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających okoliczność wyjazdu z Ł. Do odwołania skarżąca załączyła kartę wizyt w PUP w Ł., z której wynika, że termin następnej wizyty został wyznaczony na dzień 20 września 2012r. Wnosząc o pozytywne załatwienie prośby nadmieniła, iż na wyjazd do rodziny zdecydowała się, ponieważ następny termin wizyty w PUP został wyznaczony na dzień 20 września 2012r. Postanowieniem z dnia [...] znak; [...] Wojewoda Ł. na podstawie art. 134 w zw. z art. 39, art. 42 § 1, art. 44 i art. 129 § 1 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. W przypadku doręczania pisma zawierającego decyzję doniosły prawnie jest sam fakt doręczenia w formie przewidzianej w art. 39, art. 40 § l, art. 43, art. 46 § l k.p.a., gdyż z nim związane są skutki prawne i materialne doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi (art. 40 § 1 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 46 § 1 k.p.a. odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Stosownie zaś do treści art. 44 § 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Organ administracji państwowej, który wydał decyzję jest nią związany dopiero od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 k.p.a.). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego, co uzasadnia przyjęcie, iż decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia. Stosownie do treści art. 129 § 1 i 2 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Z akt przedmiotowej sprawy wynika jednoznacznie, iż decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia 20 lipca 2012r., orzekająca o utracie przez G. T. statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 lipca 2012r., została skutecznie doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 7 sierpnia 2012r. Przesyłka zawierająca ww. decyzję była awizowana po raz pierwszy w dniu 24 lipca 2012r., a zatem doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 7 sierpnia 2012 r. (tj. w 14 dniu licząc od daty pierwszego awizo). Odwołanie od powyższej decyzji zostało złożone przez skarżącą osobiście w siedzibie organu w dniu 30 sierpnia 2012r. Mając na uwadze przedstawione okoliczności organ stwierdził, iż wniesione w dniu 30 sierpnia 2012 r. odwołanie zostało wniesione z uchybieniem przewidzianego w ustawie terminu. Czternastodniowy termin do wniesienia odwołania w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych rozpoczął bowiem swój bieg od dnia 8 sierpnia 2012r, a upływał w dniu 21 sierpnia 2012r. (wtorek). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podkreśliła, iż nie zgłosiła w PUP w Ł., ponieważ z powodu nieobecności w Ł. nie odebrała wezwania. O pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej dowiedziała się przypadkiem, od pracownika socjalnego w MOPS w Ł. Podkreśliła, iż z uwagi na trudną sytuację materialną i na zaplanowany termin następnej wizyty w PUP w Ł. na dzień 20 września 2012r. podjęła decyzję o nieplanowanym wcześniej wyjeździe z Ł. Wskazując na swą bardzo trudną sytuację finansową, rodzinną (konflikt z byłym mężem, z którym wspólnie zamieszkuje) i problemy zdrowotne skarżąca podkreśliła, że chciałaby podjąć zatrudnienie i szuka pracy również we własnym zakresie. Wniosła o pozytywne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270) - zwaną dalej - p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197). W niniejszej sprawie podstawę prawną zaskarżonego postanowienia Wojewody Ł. z dnia [...] stanowił art. 134 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wojewoda Ł. dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 20 lipca 2012 r. za który to środek zaskarżenia uznał pismo skarżącej z dnia 30 sierpnia 2012r. stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Niewątpliwie organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania (zażalenia) - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania (zażalenia), czego następstwem jest ostateczność decyzji (postanowienia) (por B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Warszawa 2004, str. 584). Termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (129 § 2 k.p.a.). Rozpoznanie odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia spowodowałoby naruszenie wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma jednak charakter prawny pisma G. T. z dnia 30 sierpnia 2012r., które zostało przez Wojewodę Ł. potraktowane jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 20 lipca 2012r. i stało się podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu, istotne dla rozpoznania sprawy było określenie charakteru pisma z dnia 30 sierpnia 2012r., które organ potraktował jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej, ponieważ wnioski i żądania skarżącej nie zostały sformułowane w nim w sposób wyraźny i jednoznaczny. Należy w tym miejscu wskazać, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył określony przepisami prawa termin, w tym dokładne zbadanie daty doręczenia orzeczenia organu I instancji i skuteczności tego doręczenia, daty wniesienia środka zaskarżenia oraz czy odwołanie nie zawiera takich okoliczności, które mogłyby zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. W orzecznictwie sądowym i w doktrynie przyjmuje się, że przy ustaleniu charakteru wniesionego przez stronę pisma (podania) nie ma decydującego znaczenia tytuł pisma. Istotna jest natomiast ocena intencji strony, dokonywana w oparciu o treść pisma. O tym, jaki charakter ma pismo decyduje sama strona, jednakże w razie istnienia wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (zasada informowania art. 9 k.p.a.). Obowiązek ten dotyczy w szczególności takich pism, które zredagowane zostały z sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony (por wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2008r., sygn. akt I OSK 839/07, Lex nr 493223, z dnia 4 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 1804/10, Lex nr 1070802, z dnia 24 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1428/09 , Lex nr 745012). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporna pozostaje okoliczność, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 7 sierpnia 2012r. Oznacza to, czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od powyższej rozpoczął swój bieg od dnia 8 sierpnia 2012r., a upłynął w dniu 21 sierpnia 2012r. (wtorek). W dniu 30 sierpnia 2012r. skarżąca złożyła pismo zatytułowane "odwołanie". Z treści powyższego pisma nie można w sposób nie budzący wątpliwości wywieść intencji strony. Skarżąca wskazała, że "odwołuje się od decyzji z dnia [...] orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 lipca 2012r., jednakże jednocześnie podniosła, że nie zgłosiła się w wyznaczonym terminie w PUP, ponieważ w dniu 25 czerwca 2012r. po pogrzebie ciotki z powodu trudnej sytuacji finansowej, w której się znajduje wyjechała wraz z rodziną do G. Po powrocie, w dniu 4 sierpnia 2012r. nie zastała lokalu mieszkalnym byłego męża, z którym wspólnie zamieszkuje. Mąż wrócił dopiero pod koniec sierpnia. Skarżąca natomiast nie dysponując kluczami do skrzynki pocztowej nie wiedziała o pozostawionym w skrzynce awizo. O pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej dowiedziała się od pracownika socjalnego, podczas wizyty u niego, na która zgłosiła się po powrocie z G. Wskazała, iż nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających okoliczność wyjazdu z Ł. Do odwołania skarżąca załączyła natomiast kartę wizyt w PUP w Ł., z której wynika, że termin następnej wizyty został wyznaczony na dzień 20 września 2012r. Wnosząc o pozytywne załatwienie prośby nadmieniła, iż "na wyjazd do rodziny zdecydowała się, ponieważ następny termin wizyty w PUP miała wyznaczony na dzień 20 września 2012r.". Zdaniem Sądu, organ odwoławczy całkowicie pominął podniesione przez skarżącą okoliczności, a w szczególności fakt, że przyczyną nieplanowanego wcześniej wyjazdu do rodziny była trudna sytuacja materialna i rodzinna skarżącej oraz termin następnej wizyty w PUP, który zgodnie z kartą wizyt został wyznaczony na dzień 20 września 2012r., oraz co bardzo istotne, że o decyzji dowiedziała się "dopiero dzisiaj będąc u pracownicy socjalnej". Przy czym odwołanie wpłynęło do organu 30 sierpnia 2012r. Wobec tak nieprecyzyjnych (wątpliwych) zapisów sformułowanych przez skarżącą w odwołaniu organ odwoławczy powinien zwrócić się do skarżącej z zapytaniem, czy wraz z odwołaniem wnosi o przywrócenie terminu do jego wniesienia i pouczyć ją o skutkach prawnych tej czynności. W przedmiotowej natomiast sprawie organ odwoławczy w ogóle nie rozważył odwołania skarżącej pod kątem, czy nie zawiera ono takich okoliczności, które mogłyby zostać potraktowane jako wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia. Tym samym naruszył więc art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością wydanego postanowienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2351/05, Lex nr 196302). W konsekwencji w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania poprzedzone zostało należytym wyjaśnieniem i rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dających podstawę do oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 58 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że postępowanie administracyjne cechuje zasada ograniczonego formalizmu i to nie tylko w zakresie formy lecz również i treści podania (wniosku). Przepisy k.p.a. nie nakładają na stronę ponad wskazania zawarte w przywołanym przepisie innych szczególnych wymogów co do treści podania po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Żaden przepis procedury administracyjnej nie zobowiązuje strony do wskazania podstawy prawnej swego żądania, a co więcej podstawa prawna ujęta w podaniu nie jest wiążąca dla organu, który samodzielnie dokonuje kwalifikacji prawnej podania i wyboru właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawą postępowania administracyjnego, a jednocześnie obowiązkiem organu jest zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należyte wyjaśnienie treści i ocena każdego pisma kierowanego do organu przez stronę i to nie tylko (o ile to potrzebne) przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w przywołanym art. 7 k.p.a. ale także zasada informowania stron wynikająca z art. 9 k.p.a. nakłada na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Przy czym należy wskazać, iż obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zainteresowany przywróceniem terminu nie zawsze zdaje sobie sprawę z możliwości jego przywrócenia i zasad, jakie w tym zakresie obowiązują. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracji obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonego po upływie terminu, to jednak w szczególnych wypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony, organy stosownie do zasady zawartej w art. 9 k.p.a. powinny o tej możliwości pouczyć stronę, zwłaszcza w sytuacji takiej, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, w której skarżąca powoływała się na fakt swojej nieobecności w miejscu zamieszkania, wskazując na okoliczność braku wiedzy o wydanej decyzji. Organy administracji obowiązane są postępować zgodnie z przepisami prawa, w tym z przepisami proceduralnymi. Niewątpliwie przy tym w tzw. wstępnym postępowaniu mają zastosowanie podstawowe zasady postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Postępowanie to jest bowiem częścią postępowania odwoławczego. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc wyjaśnienie wszelkich wątpliwości, czemu organ uchybił w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ odwoławczy, działając z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy uznając przedwcześnie, iż składając odwołanie od decyzji organu I instancji z uchybieniem terminu, skarżąca nie złożyła jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu dla dokonania tej czynności procesowej. A zatem doszło do naruszenia przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu będzie wezwanie strony do sprecyzowania wniosków zawartych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r., z jednoczesnym jej pouczeniem o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania, a następnie, w zależności od zgłoszonych żądań, rozstrzygnięcie o tych żądaniach. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. P.M.