III SA/Łd 961/18

Dnia 25 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant sekretarz sądowy Ewa Cieślik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wymierzył [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych o nazwie handlowej "Imitacja Sztucznego Śniegu D" oraz produktów bez nazwy w postaci zielonego suszu roślinnego. Przesyłka zawierająca powyższą decyzję została skierowana do pełnomocnika spółki – adw. A. L. na adres Kancelarii podany w m.in. w założonym w toku postępowania pełnomocnictwie (tj. Kancelaria Adwokacka w [...], ul. [...] lok. 6). W dniu 22 czerwca 2018 r. (data nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej) pełnomocnik spółki złożył odwołanie od ww. decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...], doręczonej, jak sam wskazał w dniu 12 czerwca 2018 r. W piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na reklamację usługi pocztowej złożonej przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], A S.A. wskazała, że reklamowana przesyłka została wydana w dniu 12 czerwca 2018 r. W załączeniu przedstawiono kopię duplikatu potwierdzenia odbioru przesyłki, z którego wynika, że przesyłka została nadana w dniu 18 maja 2018 r. W dniu 21 maja 2018 r. przesyłka była po raz pierwszy awizowana i złożono ją na okres siedmiu dni w AP [...]. W dniu 29 maja 2018 r. przesyłkę awizowano powtórnie, a w dniu 12 czerwca 2018 r. przesyłka została wydana w placówce pocztowej pełnomocnikowi – D.B. Postanowieniem z dnia 5 września 2018 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że decyzja została wysłana w dniu 18 maja 2018 r. na adres pełnomocnika spółki, tj. adw. A. L., Kancelaria Adwokacka, ul. [...]lok. 6, [...]. Przesyłkę przekazano do doręczenia w dniu 21 maja 2018 r. w Urzędzie [...] AP [...]. Po upływie 7 dni od daty jej awizowania, w dniu 29 maja 2018 r. nastąpiło powtórne awizo. Doręczenie zaskarżonej decyzji nastąpiło zatem w dniu 4 czerwca 2018 r. na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., a termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia 5 czerwca 2018 r., a upłynął z dniem 18 czerwca 2018 r. Z pisma A S.A. z dnia 7 sierpnia 2018 r., stanowiącego odpowiedź na złożoną reklamację przez organ pierwszej instancji w dniu 20 lipca 2018 r. stwierdzono, że przesyłka została wydana w dniu 12 czerwca 2018 r. Okoliczność powyższa wynika również ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki. Odwołanie zostało nadane w dniu 22 czerwca 2018 r. co oznacza, że zostało wniesione po upływie przewidzianego w ustawie terminu. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 i § 4 k.p.a. doręczenie przesyłki winno zostać uznane za dokonane w ostatnim dniu 14 - dniowego okresu od dnia zawiadomienia strony o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej, tj. w dniu 4 czerwca 2018 r. Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi spółki w dniu 13 września 2018 r. W dniu 12 października 2018 r. pełnomocnik spółki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższe postanowienie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wskazał, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia następnego po dniu doręczenia, czyli od dnia 13 czerwca 2018 r. W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 16 stycznia 2018 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 14 stycznia 2019 r., w którym wskazał, że w dniu 10 grudnia 2018 r. wpłynęło odwołanie [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 17 maja 2018 r. Odwołanie zostało nadane zgodnie ze stemplem pocztowym w dniu 12 czerwca 2018 r., czyli z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Treść odwołania jest tożsama z treścią niniejszego odwołania, z uwagi jednak na braki formalne, tj. brak podpisu pełnomocnika, organ wezwał stronę do ich uzupełnienia. W załączeniu przedstawiono kopię odwołania wraz kopertą opatrzoną datą nadania "12 czerwca 2018 r." Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej popierał wniesioną skargę w kształcie, w jakim została sporządzona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Państwowego Wojewódzki Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie z brzmieniem art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z przywołanego wyżej unormowania, w którym ustawodawca posłużył się kategorycznym zwrotem "stwierdza" wynika, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Warunkiem wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest zatem w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję (postanowienie) wydaną w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, albowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wówczas, gdy doręczenie było prawidłowe. Organ winien dysponować niebudzącym wątpliwości dokumentem zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji przez adresata lub inną osobę, gdy doręczenie decyzji nastąpiło na podstawie art. 42 lub art. 43 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy - w ocenie organu - miało miejsce doręczenie zastępcze na podstawie art. 44 k.p.a., w aktach sprawy winna znajdować się przesyłka wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru dokumentującym bezwzględnie prawidłowe wykonanie przez doręczyciela wszystkich czynności, o których mowa w art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. - w przypadku doręczania pisma przez pocztę - w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. W takiej sytuacji zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki we wspomnianym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, w którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jest to tzw. fikcji doręczenia. Doręczenie przesyłki w trybie zastępczym oparte jest na domniemaniu, że pismo dotarło do adresata i że w ten sposób doręczenie dokonane zostało prawidłowo. Jeśli na nieodebranej przesyłce – zwracanej przez pocztę nadawcy – umieszczone zostały informacje o awizowaniu i powtórnym awizowaniu przesyłki, opatrzone podpisem doręczyciela i datami tych czynności, to taki dokument potwierdza, że adresat został zawiadomiony o możliwości, miejscu i czasie odbioru przesyłki. Doręczenie we wskazanym powyżej trybie, tzw. awizo stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Przepis art. 44 k.p.a. jest regulacją wyjątkową i powinien być wykładany i stosowany ściśle (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 855/14 i z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11, dostępne cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie nie jest trafne stanowisko organu odwoławczego, że doręczenie przesyłki pełnomocnikowi spółki zawierającej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] zostało skutecznie dokonane w dniu 4 czerwca 2018 r., ponieważ udzielona przez A S.A. odpowiedź na reklamację z dnia 7 sierpnia 2018 r. i załączony do niej duplikat potwierdzenia odbioru przesyłki, nie potwierdzają doręczenia zastępczego, na które powołuje się organ w uzasadnieniu postanowienia. Należy wyjaśnić, że w piśmie z dnia 7 sierpnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na złożoną przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] reklamację, A S.A. wskazała, że reklamowana przesyłka została wydana w dniu 12 czerwca 2018 r. Z przedstawionej kopii duplikatu potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, że przesyłka została nadana w dniu 18 maja 2018 r. W dniu 21 maja 2018 r. przesyłka była po raz pierwszy awizowana i złożono ją na okres siedmiu dni w AP [...]. W dniu 29 maja 2018 r. przesyłkę awizowano powtórnie, a w dniu 12 czerwca 2018 r. przesyłka została wydana w placówce pocztowej pełnomocnikowi - D B. Powyższe okoliczności nie znajdują jednak potwierdzenia w wydruku ze strony internetowej operatora pocztowego (https://www.poczta.polska.pl) Śledzenie przesyłek –Tracking, z którego nie wynika data nadania przesyłki, czy i kiedy przesyłka została awizowana i czy faktycznie, jak twierdzi operator pocztowy została wydana placówce pocztowej w dniu 12 czerwca 2018 r. Wydruk zawiera jedynie informację, że odebranie przesyłki nastąpiło w placówce w dniu 7 sierpnia 2018 r. Zdaniem sądu wskazane powyżej dokumenty nie posiadają mocy dowodowej "zawiadomienia", o którym mowa w art. 44 § 2 k.p.a., mają jedynie charakter poglądowy, informacyjny. Nie stanowią dowodu jednoznacznie potwierdzającego, że dokonana została awizacja przesyłki i czy pozostawiono adresatowi przesyłki zawiadomienia w sposób wymagany w art. 44 § 2 k.p.a. Z cyt. powyżej przepisów wynika, że warunkiem stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane jest odbiór przechowywanego w placówce pocztowej pisma przez adresata (lub osobę upoważnioną) albo upływ ustalonego w powołanym przepisie czternastodniowego terminu. W sytuacji, kiedy adresat lub osoba przez niego upoważniona odbierze pismo przed upływem czternastu dni, datą doręczenia będzie dzień odbioru pisma. Jeżeli zaś adresat nie zgłosi się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął czternastodniowy termin do jego odbioru, liczony zgodnie z treścią art. 57 § 1 k.p.a. Jest to domniemanie, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia przechowywania pisma w placówce pocztowej. Przyjęta fikcja prawna w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia, że skutek prawny doręczenia nastąpił, zaś późniejsze czynności strony tego skutku nie niweczą i nie mają wpływu na ustalenie daty doręczenia pisma. Zatem dla oceny skuteczności doręczenia nie ma znaczenia fakt odbioru pisma przez adresata (osobę upoważnioną) z placówki pocztowej po upływie czternastodniowego okresu, o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a. Czynność ta nie otwiera stronie nowego terminu do wniesienia środka odwoławczego, skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takiej możliwości. Nie jest też rolą organu administracji wyjaśnianie, z jakich przyczyn placówka pocztowa nie zwróciła pisma bezpośrednio następnego dnia po upływie czternastu dni. Skoro art. 44 k.p.a. wyraźnie stanowi o składowaniu pisma w urzędzie pocztowym przez czternaście dni i po upływie tego terminu o uznaniu pisma za doręczone, to dla ustalenia skutku procesowego doręczenia nie może mieć znaczenia dlaczego urząd pocztowy opóźnił zwrot przesyłki do nadawcy. W rozpoznawanej sprawie, w świetle przedstawionego powyżej materiału dowodowego brak jest podstaw do niespornego, jednoznacznego ustalenia, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 § 4 k.p.a., co oznacza, że twierdzenie organu, że przesyłka zawierająca decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] została skutecznie doręczona w trybie zastępczym w dniu 4 czerwca 2018 r., należało uznać za nieuprawnione. Warunkiem skuteczności zastępczego doręczenia przesyłki jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszelkich ustanowionych w art. 44 k.p.a. czynności przez doręczyciela. Odpowiednim do tego dokumentem jest potwierdzenie odbioru przesyłki. Jak wynikało z treści zaskarżonego postanowienia przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] zaginęła i w aktach sprawy nie było dokumentu potwierdzenia jej odbioru. Wbrew jednak stanowisku organu odwoławczego, pismo A S.A. i duplikat potwierdzenia odbioru, gdyby nawet mogły zastąpić dowód w postaci oryginału potwierdzenia odbioru, który zaginął to w zestawieniu z wydrukiem ze strony internetowej operatora pocztowego (https://www.poczta.polska.pl) Śledzenie przesyłek –Tracking nie zawierały spójnych i jednoznacznych danych świadczących o dopełnieniu przez doręczyciela wszystkich czynności wymaganych zgodnie z art. 44 k.p.a., tj. m.in. informacji o zawiadomieniu adresata przesyłki o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w określonym miejscu, (tj. w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata), a w przypadku niepodjęcia przesyłki we wspomnianym terminie, powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego, wbrew stanowisku organu nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego, a zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 44, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przedstawione powyżej stanowisko dodatkowo znajduje potwierdzenie w piśmie procesowym [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 14 stycznia 2019 r., które wpłynęło do akt niniejszej sprawy dopiero w dniu 16 stycznia 2018 r. informujące, że w dniu 10 grudnia 2018 r. do organu wpłynęło odwołanie [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] , które nadane zostało zgodnie ze stemplem pocztowym w dniu 12 czerwca 2018 r., czyli z zachowaniem terminu do jego wniesienia. Treść odwołania jest tożsama z treścią odwołania, jakie zostało złożone w niniejszej sprawie. Do dnia rozpoznania niniejszej skargi nie zostały jednak przekazane do sądu akta zawierające rozstrzygnięcie organu w przedmiocie złożonego w terminie, tj. w dniu 12 czerwca 2018 r. odwołania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzoną kwotę 597 zł składa się: wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł i koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł. ab/