III SA/Łd 967/15

Dnia 26 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant Sekretarz sądowy Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 3292 (trzy tysiące dwieście dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia na "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości 29.151 zł. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. A przy ul. B w [...] o pow. 18 m² pod reklamę wolnostojącą jednostronną w okresie od 06.08.2012 r. do 23.10.2012 r. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ drugiej instancji podniósł, że inspektor Zarządu Dróg i Transportu w obecności przedstawicieli Straży Miejskiej Oddział [...] dokonał kontroli terenu stanowiącego pas drogowy Aleja A – przy ul. B – działka nr [...], obręb [...]. Stwierdzono ustawienie reklamy wolnostojącej w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas wykonywania czynności kontrolnych nie było właściciela reklamy, którego zidentyfikowano po treści reklamy jako firmę "A". Na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w dniu 29 października 2012 r. została wydana przez zarządcę drogi decyzja karna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzję tę uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na nieścisłości podanej lokalizacji reklamy, jako położonej przy ul. B wobec usytuowania reklamy w pasie drogowym Al. A. Zarządca drogi, rozpatrując ponownie sprawę, w decyzji z dnia [...], dla uszczegółowienia lokalizacji reklamy wskazał Al. A przy ul. B, działka [...] obręb [...], stanowiącą pas drogowy. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak zebrania i wyjaśniania stanu faktycznego sprawy tj. nieustalenia przez organ przebiegu pasa drogowego, a co za tym idzie brak ustalenia czy reklama wolnostojąca faktycznie znajdowała się w pasie drogowym, czy też poza nim; - brak ustalenia przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy faktu usunięcia reklamy wolnostojącej, a co za tym idzie nieumorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W ocenie spółki organ administracyjny nie wypowiedział się, co do przebiegu i granic pasa drogowego i bezzasadnie przyjął, iż reklama usytuowana była w pasie drogowym. Zdaniem strony, brak jest dowodu na tę okoliczność, a takiego dowodu nie mogą stanowić szkice lub protokoły kontroli pracowników organu. Z dokumentacji tej może co najwyżej wynikać, gdzie reklama mniej więcej została usytuowana, ale nie odzwierciedla ona granicy pasa drogowego. Zdaniem spółki reklama wolnostojąca zlokalizowana była poza pasem drogowym, a zatem władztwo zarządcy drogi na ten teren już się nie rozciąga i nałożenie kary pieniężnej jest bezzasadne. Po rozpatrzeniu tego odwołania Kolegium podniosło, że z załączonej do akt administracyjnych dokumentacji z ewidencji gruntów i budynków wynika, iż teren gdzie usytuowana była reklama, oznaczony nr ewid. działka nr [...] w obrębie [...], ma adres Aleja A i stanowi użytek faktyczny oznaczony symbolem " dr". Właścicielem tej działki jest Gmina Miasto [...], a władającym Zarząd Dróg i Transportu w [...]. Zdaniem organu, dokumentacja fotograficzna potwierdza ustawienie na tym terenie reklamy o powierzchni 18 m², która stanowi własność firmy "A". Teren działki [...] w obrębie [...] przy Alei A określony został jako pas drogowy. Wskazuje na to załączony do akt wypis z rejestru gruntów z oznaczeniem "droga" jako sposobu użytkowania gruntu. Takie zakwalifikowanie terenu oznacza, że umieszczenie reklamy na tym terenie stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż działka gruntowa nr [...] – posiadając wyraźnie oznaczone granice i powierzchnie – stanowi pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt, o jakim mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazało przy tym, że załączony do akt sprawy wydruk z fragmentem mapy z oznaczeniem granic geodezyjnych działek, zawiera oznaczenie działki drogowej [...] Aleja A, a zatem terenu działki gdzie usytuowana była w spornym okresie reklama skarżącej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego na tablicy umieszczone zostały treści typowo informacyjne i stanowiła ona dla użytkowników drogi informację o firmie "A". Zajęcie pasa drogowego wymagało zatem uprzedniego wystąpienia z wnioskiem do właściwego zarządcy drogi, tymczasem w spornym okresie spółka takiego zezwolenia nie posiadała. Kolegium podkreśliło, iż stwierdzenie braku zezwolenia obliguje zarządcę drogi do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10 – krotności opłaty zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna i wykonane obliczenia odległości od granic geodezyjnych działki gruntowej potwierdzają usytuowanie reklamy o powierzchni 18 m² w okresie od 6 sierpnia do 23 października 2012 r., łącznie 79 dni w pasie drogowym ulicy Aleja A, stanowiącej drogę kategorii wojewódzkiej. Zarządca drogi prawidłowo obliczył jej wysokość. Zgodnie z § 1 pkt 3 i § 4 pkt 3 uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w [...] z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) stawka opłaty za umieszczenie reklamy w pasie drogi wojewódzkiej wynosi za 1 m² reklamy 2,05 zł. Uwzględniając powierzchnię reklamy 18 m² – kara pieniężna wynosi 29.151 zł jako stanowiąca 10 – krotność opłaty. Zdaniem Kolegium, fakt usunięcia reklamy nie czyni postępowania jako takiego bezprzedmiotowym, a jedynie wyznacza okres za jaki reklama pozostawała w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. W skardze na powyższą decyzję spółka "A" wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1/ art. 7 i art. 77 K.p.a poprzez niezebranie i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tj. brak ustalenia przez organ przebiegu pasa drogowego, a co za tym idzie brak ustalenia czy reklama wolnostojąca znajdowała się w pasie drogowym czy też poza nim, jak również brak ustalenia przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy faktu usunięcia reklamy wolnostojącej, a co za tym idzie nieumorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość; 2/ art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a poprzez nieumorzenie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości. W uzasadnieniu skarżąca spółka ponownie stwierdziła, że wobec usunięcia reklamy wolnostojącej w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...], postępowanie stało się bezprzedmiotowe i winno było zostać umorzone. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ bezzasadnie przyjął, iż reklama usytuowana była w pasie drogowym, chociaż w decyzji nie sposób znaleźć jakichkolwiek twierdzeń organu, co do przebiegu i granic pasa drogowego. Odręcznie sporządzony szkic sytuacyjny i dokumentacja zdjęciowa nie zawierają, zdaniem strony, żadnych informacji, co do odległości nośnika reklamowego od pasa drogowego, tudzież o granicy jego przebiegu. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, aby reklama wolnostojąca znajdowała się we wskazanym w decyzji pasie drogowym, a zatem i do naliczenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpatrując w dniu 19 marca 2014 r. wniesiona skargę (sygn. akt III SA/Łd 23/14), uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika bezspornie, że tablica reklamowa skarżącej spółki została umieszczona na działce nr [...] zlokalizowanej przy Al. A. Wskazana działka stanowi własność Gminy Miasto [...], zaś władającym jest Zarząd Dróg i Transportu. W ewidencji gruntów i budynków działka ta została oznaczona symbolem "dr". Według § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.) symbolem tym oznaczane są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny komunikacyjne – drogi. Cała zatem działka nr [...] została zaklasyfikowana jako grunt stanowiący drogę. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że reklama skarżącej spółki usytuowana została pomiędzy trzema chodnikami w pasie zieleni przydrożnej. Ustaleń tych skarżąca spółka nie zakwestionowała w toku postępowania. Nie jest również sporne, że w okresie, za który skarżącej spółce wymierzono karę pieniężną, nie dysponowała ona stosownym pozwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Z wnioskiem o wydanie takiego pozwolenia wystąpiła dopiero w dniu [...], lecz go nie otrzymała. Skarżąca spółka nie uzyskała także pozwolenia na budowę tego obiektu budowlanego. Prawidłowo zatem organy uznały, zdaniem sądu, że reklama ta została umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Od powyższego wyroku Spółka "A" wniosła skargę kasacyjną. Wyrokiem wydanym w sprawie o sygnaturze akt II GSK 1429/14 z dnia 30 lipca 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu sąd podkreślił, iż trafne są zarzuty skargi kasacyjnej, które przy uwzględnieniu argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji w sposób niepełny skontrolował zaskarżoną decyzję, co do prawidłowości ustaleń i zebranego materiału dowodowego w kwestii przebiegu pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż badanie legalności zaskarżonej decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, iż stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu, co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej NSA mają moc wiążącą, zaś odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1429/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpatrując zatem obecnie niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi związany był wykładnią prawa i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 30 lipca 2015 r. Rozpoznając skargę, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U z 2013 r . poz. 260) - dalej: u.d.p. oraz przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podejmowaniu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Na tle tej regulacji w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pasem drogowym jest obiekt trójwymiarowy, korzystający z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, ale zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą. Obowiązek ponoszenia kosztów lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą i konsekwencje ich lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu, musza być zawsze poprzedzone ustaleniami co do tak rozumianego przebiegu granic pasa drogowego, dokonanymi z urzędu (por. wyrok NSA z 1 marca 2011 r., II GSK 316/10 oraz wskazane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się przy tym, że istotą definicji zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p. jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. Zatem w celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organy obu instancji oparły swoje ustalenia na okoliczności, iż tablica reklamowa skarżącej została umieszczona na działce nr [...] zlokalizowanej przy Al. A, która stanowi własność Gminy Miasta [...], a władającym jest Zarząd Dróg i Transportu. W ewidencji gruntów i budynków działka ta została oznaczona symbolem "dr", co w świetle § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.) uprawnia, zdaniem organu do stwierdzenia, że cała działka nr 97/63 została zaklasyfikowana jako grunt stanowiący drogę. Odnosząc się do powyższej kwestii, zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie o sygn. akt akt II GSK 1429/14, stwierdzić należy, iż wmyśl § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji symbolem "dr" oznaczone są grunty zabudowane i zurbanizowane stanowiące tereny komunikacyjne – drogi. Także stosownie do pkt 3.7 lit. a załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów w przypadku terenów komunikacyjnych takich jak drogi do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W orzecznictwie sądowym wskazano, że powołany pkt 3.7 lit. a załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów odsyła odnośne określenia terenów oznaczonych jako użytek gruntowy droga do granic pasa drogowego w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, która to ustawa jako element konstytuujący pas drogowy określa wydzielenie go liniami granicznymi. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędne jest przedłożenie planu gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, a nie granic działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z 22 października 2013 r., I OSK 434/13, Lex nr 1421790). Jednakże z § 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów wynika także, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej, oprócz danych, o których mowa w ust. 1, są dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne – numery tych dróg nadane na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Organy administracji w niniejszej sprawie, stwierdzając, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa reklama była umieszczona na działce [...] zlokalizowanej przy Al. A odwołały się tylko do wynikającego z ewidencji gruntów i budynków wpisu, że jest ona oznaczona symbolem "dr". Nie wskazano przy tym, czy z ewidencji gruntów dotyczącej tej działki wynika, czy w rejestrze tym zostały umieszczone dane dotyczące numeru drogi, o jakim stanowi § 60 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Organy, powołały się jedynie na informację, iż teren działki [...] ma adres "Aleja A" lecz bliżej kwestia powyższa nie była przedmiotem ich rozważań. Zarówno Kolegium jak i Prezydent Miasta [...] uznali, iż załączona do akt dokumentacja fotograficzna i wykonane obliczenia odległości od granic geodezyjnych działki gruntowej potwierdzają usytuowanie reklamy w pasie drogowym ulicy Aleja A, stanowiącej drogę kategorii wojewódzkiej. Jednakże organy nie wskazały, które z obliczeń odległości oraz który z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy uprawniają do takich wniosków. Z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej wynika, iż przedmiotowa reklama usytuowana została na trawie, pomiędzy trzema chodnikami w pasie zieleni przydrożnej. Skarżąca konsekwentnie zarzucała jednak, że teren ten, nie stanowi pasa drogowego drogi wojewódzkiej. Nie sposób nie zauważyć, że obszar gruntu, na którym była usytuowana reklama znajduje się pomiędzy ul. B a Aleją A. Co przy tym istotne, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] uchylił pierwotnie wydaną w tej sprawie decyzję organu I instancji zwracając uwagę na nieprecyzyjne oznaczenie usytuowania reklamy. Zwrócił przy tym uwagę, że uszczegółowienie lokalizacji ma istotne znaczenie zważywszy, że ul. B należy do kategorii dróg gminnych, Al. A zaś do kategorii dróg wojewódzkich. Zauważyć też należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż decyzją z dnia [...] nr [...] zarządca drogi nie zezwolił skarżącej na wyłączenie z powszechnego użytku pasa drogowego, który określano jako: "al. A/ B – dz. nr [...], obr. [...]". W aktach sprawy znajduje się też decyzja z dnia [...], którą umorzono postępowania w przedmiocie lokalizacji spornej reklamy jak to określono "przy zbiegu ul. Al. A i ul. B". Kwestie wyżej przedstawione powinny być przedmiotem wnikliwej analizy ze strony organów obu instancji, gdyż skarżąca zarzucała, że okoliczności związane z ustaleniem przebiegu pasa drogowego drogi wojewódzkiej nie zostały w jej ocenie w sposób wszechstronny wyjaśnione. Zauważyć należy, że skoro kara pieniężna za samowolne zajęcie pasa drogowego jest wielokrotnością opłaty należnej za zgodne z uzyskanym zezwoleniem zajęcie pasa drogowego, to na organie, który prowadzi postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ciąży obowiązek bezwzględnego ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (sygn. II GSK 171/08), do istotnych okoliczności sprawy w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia należy zaliczenie konkretnego odcinka pasa drogowego (na którym znajdowała się reklama) do odpowiedniej kategorii drogi publicznej, jeżeli ta okoliczność miała decydujące znaczenie dla wysokości kary pieniężnej. Oznacza to, że organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę winny w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p., przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność, czy reklama skarżącej w okresie od 6 sierpnia do 23 października 2012 r. faktycznie znajdowała się w granicach pasa drogowego z jednoczesnym wykazaniem tego faktu stosownymi dokumentami i odpowiednią argumentacją, popartą przepisami prawa materialnego. Z uwagi na fakt, iż opisane wyżej braki w zakresie przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zasadności wymierzenia spółce "A" kary pieniężnej, Sąd uznał za konieczne - w oparciu o art. 135 p.p.s.a. - uchylenie również rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], tak, aby strona miała możliwość merytorycznego odniesienia się do uzupełnionego materiału dowodowego w administracyjnym toku instancji. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżącej odnoszący się do naruszenia przez organ art. 104 § 1 i 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a poprzez nieumorzenie postępowania z uwagi na zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości. Zdaniem spółki, wobec usunięcia przez nią reklamy wolnostojącej w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta [...] stało się ono bezprzedmiotowe i winno było ono zostać umorzone. Zgodzić się należy z organem, iż usunięcie reklamy z pasa drogowego nie czyni bezprzedmiotowego postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie tego pasa bez zezwolenia zarządcy drogi, a jedynie wyznacza okres, za jaki reklama pozostawała w pasie drogowym. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a. b.a.