III SA/Łd 971/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez licencji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 828 (osiemset dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz ustaleń protokołu kontroli z dnia [...] r. nr [...]. nałożył na A. B. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji w wysokości 3000 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. na ulicy P. w Ł. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki RENAULT o nr rejestracyjnym [...] kierowanego przez A. B. Kierowca okazał do kontroli licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką o nr rej. [...]. W toku postępowania organ I instancji uzyskał informację z Urzędu Miasta Ł., zgodnie z którą skarżący w dniu [...] roku złożył wniosek o zmianę licencji w części dotyczącej danych pojazdu. W dniu [...] roku Prezydent Miasta Ł. dokonał zmiany licencji nr [...] poprzez wpisanie pojazdu o nr rej. [...]. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, że ustalenia organu I instancji stoją w sprzeczności z zaistniałymi faktami. Stwierdził, że posiada licencję od dnia [...] r., a jej wydanie poprzedzone zostało przedłożeniem wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. Zdaniem skarżącego nie zaistniały żadne okoliczności, które kwalifikowałyby przedsiębiorcę do cofnięcia bądź unieważnienia mu licencji. W opinii strony, licencja nr [...] była w dniu kontroli ważna i zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym należało jedynie wprowadzić do niej zmiany na wniosek przedsiębiorcy z dnia [...] roku. A. B. podniósł, że w myśl art. 6 ust. 4 w/w ustawy, posiadana licencja udzielona mu została na określony pojazd, tj. samochód osobowy spełniający wymogi dla transportu osobowego taksówką i w tym zakresie nie było żadnych zmian. Skarżący wskazał także, że zobowiązanie go do zwrotu licencji dopiero po uwzględnieniu zgłoszonych zmian, pozostawiało wzmiankowany dokument w mocy do [...] roku. Zdaniem strony, ustawodawca nie zobowiązuje do występowania każdorazowo o zmianę licencji w przypadku zmiany danych, lecz do ich zgłoszenia w ustawowym terminie, co w niniejszej sprawie skarżący uczynił. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 87 ust. 4, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz lp.1.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Organ odwoławczy, powołując się na treść wskazanych wyżej przepisów ustawy o transporcie drogowym, podniósł, że bezsporne jest, iż skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. Wskazał, iż okazana przez kierującego do kontroli w dniu [...] roku licencja zawierała dane innego pojazdu, niż RENAULT o nr rejestracyjnym [...], którym skarżący wykonywał transport drogowy. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wykonywanie transportu drogowego przez przedsiębiorcę jest dopuszczalne tylko na podstawie właściwej licencji udzielonej na konkretny pojazd, którym wykonywane są przewozy drogowe taksówką. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność złożenia przez stronę w dniu [...] r. wniosku o zmianę licencji wobec faktu, iż nowa licencja nie została skarżącemu na dzień kontroli wydana. Nie miał on zatem w dniu [...] r. uprawnień do wykonywania transportu drogowego taksówką o numerze rejestracyjnym [...] i dlatego zasadne było nałożenie na stronę kary pieniężnej w wysokości 3000zł. Organ zaznaczył także, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą winien liczyć się z konsekwencjami, jakie przewiduje ustawodawca za naruszenie przepisów, w tym przypadku ustawy o transporcie drogowym. W skardze z dnia 8 sierpnia 2011 r. A. B. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów k.p.a. W ocenie skarżącego, organ naruszył treść art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., bowiem powiadamiając skarżącego o wszczęciu postępowania nie wskazał w jakim przedmiocie się ono toczy. Jednocześnie organ nie dotrzymał 7-dniowego terminu oczekiwania na wypowiedzenie się strony co do zebranych dowodów i zgłoszenia żądań. Zdaniem A. B., decyzja organu odwoławczego wydana została bez uwzględnienia jego pisma procesowego z dnia 11 lipca 2011 r., które stanowiło wypowiedzenie się strony, co do dokumentów zgromadzonych w sprawie. W odpowiedzi na skargę z dnia 12 września 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego, a powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, wymierzając karę pieniężną w wysokości 3000 złotych organy inspekcji transportu drogowego obu instancji błędnie przyjęły, że brak aktualizacji licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką w zakresie danych pojazdu, którym wykonywany jest przewóz, należy utożsamiać z całkowitym brakiem licencji. Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.) podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, co do zasady, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, której udziela się przedsiębiorcy na okres od 2 do 50 lat. W przypadku transportu drogowego taksówką przedsiębiorca powinien spełniać dodatkowe warunki podmiotowe określone w art. 6 tej ustawy, a w myśl ust. 4 tego artykułu ustawy, licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd i obszar. Z kolei na podstawie art. 87 ust. 4 ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca taksówki obowiązany jest mieć przy sobie i okazać na żądanie licencję. Powołana ustawa określa jednocześnie w rozdziale 11 kary pieniężne, stanowiąc w art. 92 ust. 1, że ten, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów w niej wymienionych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15.000 zł. Konkretyzacja wielkości poszczególnych kar następuje w załączniku do ustawy, z którego punktu 1.3 wynika, że wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji jest zagrożone karą administracyjną w wysokości 3000 zł. Powyższa regulacja prawna doprowadziła do niejednolitej praktyki orzeczniczej, co spowodowało przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dniu 13 października 2011 r. Sąd ten podjął uchwałę wskazując, że "wykonywanie transportu drogowego taksówką przy użyciu innego pojazdu niż określony w licencji, wskazanego we wniosku przedsiębiorcy o zmianę treści licencji, nie stanowi wykonywania transportu drogowego taksówką bez licencji w rozumieniu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym związku z punktem 1.3 załącznika do tej ustawy" (sygn. akt II GPS 1/11 Baza orzeczeń CBOIS). Należy podkreślić, iż sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, w pełni powyższy pogląd popiera. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że w ustawie o transporcie drogowym wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego oraz wykonywanie transportu drogowego taksówką obwarowane zostało obowiązkiem posiadania wymaganej licencji. "Wymagana licencja" to licencja odpowiednia w rozumieniu art. 5 ust. 1 cytowanej ustawy dla określonego rodzaju wykonywanej działalności transportowej. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy, licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest na określony pojazd. Dane samochodu są więc elementem licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie wzorów licencji na wykonywanie transportu drogowego (...) Dz. U. nr 153, poz.1612). Przedsiębiorca obowiązany jest do aktualizacji danych objętych licencją, a ewentualne zaniedbania w tym zakresie objęte są sankcjami przewidzianymi w ustawie, aż do cofnięcia tej licencji. Nie można jednak, co do zasady, traktować przewoźnika, który posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką i który wymienił pojazd na nowy, niewpisany do licencji, jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ogóle bez licencji. Uwzględniając m.in., iż w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy (w tym rodzaj pojazdu i obszar działania) możliwe i konieczne jest, w ocenie Sądu, rozróżnienie kilku stanów faktycznych: - po pierwsze: określony podmiot wykonuje transport drogowy taksówką w ogóle bez licencji lub na podstawie licencji na wykonywanie innego rodzaju transportu drogowego; - po drugie: dany podmiot uzyskał licencję odnoszącą się do innego pojazdu, ale mimo upływu 14 - dniowego terminu na zgłoszenie zmian i wniosku o zmianę licencji nie dokonał faktu zgłoszenia nowego pojazdu i faktycznie wykonuje działalność transportową zupełnie innym pojazdem; - po trzecie: podmiot uprawniony w licencji i prowadzący działalność transportową podjął w trakcie 14 dni od zaistnienia zmian określone działania prawne; - po czwarte: uprawniony z licencji nie zgłosił zmiany danych i nie złożył wniosku o zmianę licencji, jednak nie upłynął jeszcze wymieniony 14 - dniowy termin na te działania. Tylko w przypadku pierwszym powinność zastosowania kary przewidzianej w art. 92 ust. 1 w związku z punktem 1.3 załącznika wydaje się oczywista. Nie może być w tym przypadku wątpliwości, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez wymaganej licencji. W trzech kolejnych przypadkach brak jest, zdaniem NSA, uzasadnienia dla zastosowania kary przewidzianej dla represjonowania osób wykonujących reglamentowaną działalność transportową bez wymaganej licencji. W drugiej sytuacji można co prawda stwierdzić swoiste obejście prawa, ale nie uzasadnia ono stwierdzenia, że przedsiębiorca wykonuje transport drogowy taksówką bez licencji. W trzecim i czwartym przypadku nie można przedsiębiorcy zarzucić działania niezgodnego z prawem, a co za tym idzie sytuacje te nie uprawniają do podjęcia działań represyjnych prowadzących m.in. do nałożenia kary administracyjnej za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Przyjmując powyższe stanowisko Sąd podkreślił, że przedmiotem administracyjnej "penalizacji" nie jest formalna niezgodność posiadanej licencji z rzeczywistym stanem faktycznym, lecz wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji, a są to zupełnie różne sytuacje prawne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy stwierdzić trzeba, że sytuacja skarżącego mieści w trzecim z wyodrębnionych powyżej przypadków. Nie podlega bowiem sporowi, że A. B. okazał w trakcie kontroli licencję nr [...] udzieloną mu w dniu [...] r. na okres do [...] r. na pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nr boczny [...], podczas gdy w dniu [...] r. kontroli poddany został przewóz tego przedsiębiorcy, wykonywany pojazdem o numerze rejestracyjnym [...]. Skarżący wyjaśnił, że nowym pojazdem wykonuje przewozy osób jako taksówka od dnia [...] r. od około godz. 17. Podniósł, również że nowy pojazd marki Renault jest prawidłowo oznakowany, wyposażony w niezbędne urządzenia, a w dniu [...] r. złożony został wniosek o zmianę licencji nr [...] w zakresie danych pojazdu. Zaktualizowana licencja wydana została przez Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] r. W ocenie Sądu, fakt niedokonania czynności wpisania do posiadanej licencji danych nowego samochodu skarżącego, pomimo złożenia przez niego stosownego wniosku w tym przedmiocie, nie jest tożsamy z brakiem licencji na wykonywanie przez niego działalności zawodowej. Nawet niedokonanie aktualizacji danych dotyczących numeru rejestracyjnego pojazdu, na który została udzielona licencja, nie przesądza o utracie jej ważności. Przypadki wygaśnięcia licencji zostały enumeratywnie wymienione w art. 16 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Dopóki licencja nie została cofnięta lub nie wygasła przyjąć należy, że przedsiębiorca licencję posiada i nie można postawić mu zarzutu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, a konsekwencji nałożyć kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przed wydaniem decyzji zwrócił się do Urzędu Miasta Ł. Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów o udzielenie informacji dotyczącej licencji udzielonej skarżącemu (pismo z dnia [...] r. nr [...] – k. 24 akt administracyjnych). Z odpowiedzi Urzędu wynika jednoznacznie, że skarżący złożył w dniu [...] r. (a zatem przed dniem kontroli drogowej) wniosek o zmianę danych zawartych w licencji w części dotyczącej pojazdu zgłoszonego do przewozów, a w dniu [...] r. dokonano zmiany licencji na pojazd o nr rej. [...]. W świetle powyższego nie było podstaw do traktowania przewoźnika, który posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką i który wymienił pojazd na nowy, niewpisany w licencji, jako przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy bez licencji. W okresie 14 dni od zmiany pojazdu przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką może wykonywać ten transport nowym pojazdem bez dokonywania zgłoszenia zmiany danych pojazdu do organu licencyjnego. Jeżeli w tym czasie poddany zostanie kontroli drogowej, nie można mu postawić zarówno zarzutu wykonywania transportu bez wymaganej licencji (bo jak wskazano wyżej, jeżeli licencja nie została cofnięta lub nie wygasła, to nadal jest ważna), jak i zarzutu niedokonania zgłoszenia zmiany danych zawartych w licencji (bo na tę czynność ustawodawca przewidział 14 – dniowy termin i do czasu jego upływu przedsiębiorca nie działa bezprawnie). Jeżeli zatem przedsiębiorca, zachowując termin 14 dni, dokona zgłoszenia zmiany pojazdu, którym wykonywany jest transport drogowy, złoży do organu stosowne dokumenty i wniosek o dokonanie zmian w licencji, to należy uznać, że wykonał swój obowiązek i nadal może wykonywać działalność na podstawie posiadanej licencji. Przedsiębiorca ten, aż do czasu, kiedy otrzyma nowy egzemplarz licencji uwzględniający zmianę, może wykonywać transport drogowy na podstawie dotychczas posiadanej licencji. Całkowicie nieuzasadniony jest pogląd, że przedsiębiorca otrzymuje w takiej sytuacji nową licencję. Dokonana zostaje bowiem wyłącznie zmiana (aktualizacja) licencji dotychczasowej, która cały czas jest w mocy, gdyż nie wygasła, ani nie została cofnięta. Zmiana licencji polega jedynie na wpisaniu w niej danych innego pojazdu; pozostałe elementy licencji, w tym numer licencji i czas obowiązywania pozostają bez zmian. Przedsiębiorca otrzymuje jedynie nowy dokument licencyjny z nowym numerem samochodu, ale nie nową licencję (decyzję uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką) (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 2208/11 publ. Baza orzeczeń CBOIS). Zgodzić się trzeba również ze skarżącym, iż w niniejszej sprawie organy naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 10 k.p.a.). Główny Inspektor Transportu Drogowego uniemożliwił bowiem stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do całości dowodów i materiałów zgromadzonych w toku postępowania. Wydał bowiem zaskarżoną decyzję przed upływem siedmiodniowego terminu zakreślonego w postanowieniu z dnia [...] r. Jak bowiem podnosi skarżący, postanowienie o możliwości wypowiedzenia się w terminie 7 dni co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań zostało mu doręczone w dniu 5 lipca 2011 r., natomiast decyzja organu drugiej instancji wydana została już w dniu [...] r. Stronie nie dano zatem realnej możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można również podzielić stanowiska organu, iż strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, gdyż zawiadomienie z dnia [...] r. informowało skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania - nie określało jednak przedmiotu tego postępowania. Zauważyć przy tym należy, iż akta administracyjne przesłane do sądu nie są kompletne. Organ wyłączył z nich istotne dla sprawy dokumenty, takie jak opisane wyżej postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr 5-[...] oraz pismo skarżącego z dnia [...] r. Dokumentacja przesłana sądowi w tej postaci, nie spełnia wymogów stawianych aktom administracyjnym. Przesyłane sądowi akta postępowań toczących się przed organem I i II instancji winny bowiem zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposażone w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, pism składanych przez uczestników postępowania, notatek sporządzanych przez pracowników organu, dokumentów związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (vide wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008r. w sprawie II SA/Wa 2170/07 LEX nr 355205). Należy jednak stwierdzić, iż zastrzeżenia co do formy przesłanych akt administracyjnych nie miały w niniejszej sprawie wpływu na ocenę zasadności skargi. Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów I i II instancji. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a., uwzględniając przy tym koszty postępowania zażaleniowego Rozpatrując ponownie sprawę organy powinny uwzględnić powyższe wskazania w zakresie interpretacji przepisów ustawy o transporcie drogowym i rozważyć możliwość umorzenia względem skarżącego postępowania w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego taksówką bez wymaganej licencji. A. B.