III SAB/Łd 29/21

Dnia 19 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność i przewlekłość Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w wykonaniu umowy dotacji z [...] numer [...] postanawia: odrzucić skargę. R.T. W dniu 9 czerwca 2021 r. A. P. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłość Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w wykonaniu umowy dotacji nr [...] z 11 lipca 2019 r. (w skardze podana została błędna data: 11 lipca 2020 r.), domagając się wykonania tej umowy oraz zasądzenia zwrotu kosztu według norm przypisanych. A. P. zaznaczyła w skardze, iż uchwałą nr [...] z 13 maja 2019 r., Zarząd Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] przyznał jej jako beneficjentowi programu "Czyste powietrze" dotację na zakup i montaż nowego źródła ciepła w wysokości do 21.000,00 zł. W oparciu o ww. uchwałę, w dniu 11 lipca 2019 r. skarżąca zawarła z WFOŚiGW w [...] umowę nr [...], na mocy której otrzymała dotację. Strona skarżąca podniosła, iż w dniu 2 czerwca 2020 r. złożyła w siedzibie urzędu WFOŚiGW w [...] wniosek o płatność końcową w ramach umowy dotacji nr [...] z [...]. Wskazała, że do dnia wniesienia skargi, WFOŚiGW w [...] nie dokonał wypłaty środków oraz nie przekazał jej informacji, dlaczego wystąpiła roczna przewlekłość w realizacji wniosku. Jedynie w dniu 1 października 2020 roku pracownik WFOŚiGW w [...] skierował na adres jej poczty elektronicznej prośbę o uzupełnienie wniosku o płatność. Mimo złożenia w dniu 9 października 2020 r. wymaganego dokumentu, WFOŚiGW w [...] nie podjął żadnych czynności w sprawie. A. P. podkreśliła, iż w dniu 29 marca 2021 r. skierowała do Zarządu WFOŚiGW w [...] skargę na przewlekłość w wypłacie kwoty dotacji, zapewniając przy tym, że dotacja nie została przez nią wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nie odstąpiła od realizacji przedsięwzięcia, osiągnęła efekt rzeczowy w określonym terminie, nie odmówiła poddaniu się kontroli i zachowała trwałość przedsięwzięcia. W celu wykazania dopuszczalności skargi A. P. powołała się na postanowienie NSA z 25.09.2020 r. w sprawie o sygn. akt I GZ 238/20. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. WFOŚiGW podkreślił, że zgodnie z art. 411 ust. 8 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), narodowy fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych, a zatem ewentualne spory w tym zakresie powinny być przede wszystkim rozpatrywane przez sądy cywilne. Zgodnie z art. 400 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, są samorządowymi osobami prawnymi w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych. Jednocześnie wojewódzkie fundusze nie są wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Jako osoby prawne wojewódzkie fundusze działają przez swoje organy, które nie wykonują czynności z zakresu administracji publicznej. W ustawie Prawo ochrony środowiska, ustawodawca w sposób wyraźny odróżnił organy ochrony środowiska które zostały wymienione w art. 376 i instytucje ochrony środowiska wymienione w art. 386, które takimi organami nie są. W konsekwencji nie było wolą ustawodawcy zaliczanie samych wojewódzkich funduszy czy też organów wojewódzkich funduszy do organów administracji publicznej. W ocenie WFOŚiGW, z uwagi na treść art. 411 ust. 8 i art. 400 ust. 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735). Z powyższej przyczyny nie zachodzą również podstawy do objęcia wykonania umowy cywilnoprawnej zawartej dnia 11 lipca 2019 r. kontrolą sądowoadministracyjną. W szczególności skarga nie dotyczy spraw określonych w art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego zasługuje na odrzucenie. Niezależnie od powyższego, WFOŚiGW podniósł, iż skarga jest niezasadna, gdyż bezczynności i przewlekłości postępowania nie było. W sytuacji zatem, gdyby Sąd uznał że skarga jest dopuszczalna, to zasługuje ona na oddalenie. Pismem z dnia 15.03.2021 r. Wojewódzki Fundusz odpowiedział bowiem na wniosek o płatność złożony w związku z umową nr [...] z dnia 11.07.2019 r. dotyczącą dotacji przyznanej na zadanie realizowane pod adresem: [...], nr działki [...], [...], [...], przesłając informację o braku podstaw do wypłaty dotacji na zakup i montaż źródła ciepła, gdyż przy realizacji zadania objętego umową nie zostały spełnione wymogi Programu Priorytetowego Czyste Powietrze. Pismo powyższe, poprzedzone korespondencją mailową ze skarżąca, zostało wysłane listem poleconym i dwukrotnie awizowane w dniach 18.03.2021 r. i 26.03.2021 r., a do dnia 02.04.2021 r. nie zostało podjęte w placówce pocztowej. W tej sytuacji dokonano jego zwrotu do nadawcy. Natomiast odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 29.03.2021 r. zatytułowane "Skarga do Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] na niewykonalność decyzji organu z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...]" została wysłana dnia 24.06.2021 r. WFOŚiGW podkreślił, że formą udzielenia dotacji była umowa z 11.07.2019 r. nr [...], zawarta na podstawie uchwały nr [...] Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 13.05.2019 r., a terminy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w sprawach cywilnoprawnych, których dotyczy niniejsza sprawa. Fundusz zaznaczył przy tym, iż o cywilnoprawnym charakterze stosunków prawnych łączących wojewódzkie fundusze z wnioskodawcami w związku z treścią art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, przesądzone zostało w orzecznictwie administracyjnym, przykładowo w postanowieniu NSA z 12.03.2021 r. sygn. akt: I GSK 149/21 i postanowieniu WSA w Lublinie z 5.11.2020 r. sygn. akt: III SA/Lu 750/20 oraz analogicznie we wcześniejszym orzecznictwie np. postanowienie NSA z 15.02.2011 r. sygn. akt: II OSK 937/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega zakresowi jego kontroli. W zakresie tym mieszczą się kategorie aktów lub czynności organów administracji publicznej wyraźnie wskazane w ustawie. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w art. 1 stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających ze stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W świetle powyższego należy wskazać, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest dopuszczalna tylko w takich przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji, postanowień, bądź do dokonania określonej czynności w postępowaniu administracyjnym, jednak z tego obowiązku nie wywiązują się w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub wywiązują się z nich dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), tj. opieszale, nieskutecznie, nieefektywnie. Sądy administracyjne nie są natomiast władne do rozstrzygania innych spraw, niż opisane powyżej. W rozpoznawanej sprawę A. P. złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach Programu priorytetowego "Czyste powietrze". Podstawą prawną przyznania tego dofinansowania jest ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), a także umowa dotacji nr [...] z 11.07.2019 r. zawarta pomiędzy skarżącą a Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w oparciu o uchwałę nr [...] Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 13 maja 2019 r. Zgodnie art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek, poręczeń oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Zasady oceny wniosków reguluje w swoich postanowieniach Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu priorytetowego "Czyste powietrze". Skoro zatem art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że dotacji i pożyczek udziela się na podstawie umów cywilnoprawnych, to należy przyjąć, że przepis ten, jednocześnie wyklucza podejmowanie decyzji w tym zakresie. Zresztą w całym rozdziale 4, działu II tytułu VII ustawy – Prawo ochrony środowiska regulującym sprawy funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej w tym Narodowego Funduszu, nie przewidziano takich instrumentów władczych jak decyzje administracyjne. Obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania nie można również wywieść z treści uchwały nr [...] Zarządu Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] z dnia 13 maja 2019 r., jak również z przepisów uchwały w sprawie Regulamin naboru wniosków o dofinansowanie przedsięwzięć w ramach Programu priorytetowego "Czyste powietrze". W rozpatrywanym przypadku brak jest więc podstaw do twierdzenia, że umowa z 11.07.2019 r. zawarta między skarżącą a Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], ma charakter władczego rozstrzygnięcia organu administracji czy też szeroko pojętego aktu administracyjnego w tym zakresie. Skoro zatem działanie podmiotu ma charakter umowy cywilnoprawnej, to zawarcie i wykonanie tej umowy oraz czynności negocjacyjne poprzedzające zawarcie takiej umowy nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej (postanowienie NSA z dnia 21 lutego 1997 r., sygn. akt I SA 264/97). Zaskarżona bezczynność i przewlekłość postępowania WFOŚiGW w [...] nie należy zatem do żadnej kategorii spraw, które mieszczą się w zakresie objętym kognicją sądu administracyjnego, gdyż brak jest przepisu prawa zobowiązującego organ do wydania określonego aktu (decyzji, postanowienia) lub podjęcia czynności administracyjnej w sprawie indywidualnej. Jak zauważył ponadto NSA w postanowieniu z 12.03.2021 r. sygn. akt I GSK 149/21 - Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej jest instytucją ochrony środowiska i działa jako samorządowa osoba prawna w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.), nie został zaliczony przez ustawodawcę do organów ochrony środowiska, lecz został określony jako jedna z instytucji ochrony środowiska (art. 400 ustawy Prawo ochrony środowiska). Powyższe świadczy jednoznacznie o tym, że ustawodawca świadomie nie chciał Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej włączyć do grona organów administracji do spraw ochrony środowiska, które wymienił w innym dziale ustawy – Prawo ochrony środowiska. Można przyjąć, że dany podmiot jest organem w znaczeniu (zakresie) funkcjonalnym. Nie można jednak przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem tak koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. Przy czym, w sprawie, okolicznością stojących takim ustaleniom na przeszkodzie jest także art. 411 ust. 8 p.o.ś zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepis ten określa, zatem inną niż akt administracyjny prawną formę działania administracji publicznej tj. czynność cywilnoprawną. Zatem, sam fakt, że Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wykonuje zadania publiczne wynikające wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska i dysponuje środkami publicznymi nie przesądza o administracyjnoprawnym charakterze czynności dokonywanych w ramach wykonywania tych zadań. Nie wszystkie bowiem zadania z zakresu tradycyjnie pojmowanej administracji publicznej muszą być wykonywane w formach władczych (decyzja, postanowienie), gdyż dopuszcza się w tym zakresie także formy cywilnoprawne, jak np. umowa (wyrok NSA z 05.03.2010 r., sygn. akt: II OSK 390/09). Nie ulega wątpliwości, że umowa dotacji nr [...] z 11.07.2019 r. należy do sfery cywilnoprawnej. Jeśli więc ustawodawca w akcie prawnym rangi ustawowej wprost wskazuje na umowę jako na formę prawną właściwą dla udzielenia dofinansowania oznacza to, że właśnie w tej – cywilnoprawnej sferze – ustawodawca chciał pozostawić sprawy, które w ten sposób uregulował. Powyższe potwierdza brzmienie § 12 ust. 3 Regulaminu, który stanowi, iż: Ewentualne spory i roszczenia związane z naborem rozstrzygać będzie sąd powszechny właściwy dla siedziby właściwego wfośigw oraz § 12 ust. 4 zawartej ze skarżącą umowy dotacji nr [...], zgodnie z którym: Ewentualne spory powstałe w związku z zawarciem lub wykonaniem niniejszej umowy Strony zobowiązują się rozwiązywać polubownie w trybie negocjacyjnym, a w przypadku niemożności osiągnięcia porozumienia, spory rozstrzygane będą przez właściwy rzeczowo sąd powszechny siedziby Dotującego. Podsumowując, na podstawie przytoczonych argumentów, nie ma podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie właściwe są sądy administracyjne. Należy również zauważyć za WFOŚiGW w [...], że nie jest uzasadnione powoływanie się przez skarżącą na postanowienie NSA z dnia 25.09.2020 r. sygn. akt: I GZ 238/20, gdyż wydane zostało ono w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w związku z nieprzekazaniem sądowi akt sprawy ze skargi na odmowę kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze". Natomiast w postępowaniu merytorycznym dotyczącym skargi na odmowę kontynuowania postępowania o dofinansowanie projektu w ramach Programu Priorytetowego "Czyste Powietrze", postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. sygn. akt: I GSK 149/21, NSA oddalił skargę kasacyjną na postanowienie WSA w Białymstoku z 09.12.2021 r. sygn. akt: I SA/Bk 860/20, którym odrzucona została z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, skarga na pismo Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] w przedmiocie odmowy kontynuowania postępowania o dofinansowanie w ramach Programu priorytetowego "Czyste Powietrze". Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu skargi. R.T.