III SAB/Łd 37/12

Dnia 6 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Protokolant Ref. staż. Przemysław Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 roku sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie nierozpoznania zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić Z. G. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi zaksięgowaną pod pozycją 123 w dniu 14 stycznia 2013 roku. Pismem z dnia 18 grudnia 2012 r. Z.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. polegającą na nierozpoznaniu, zgodnie z art. 37 k.p.a., zażalenia na niezałatwienie przez Starostę Ł. sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wydanych A.M. na budowę studni i eksploatację studni głębinowej. Skarżący podniósł, że organ powołany do kontroli działań organu I instancji sankcjonuje łamanie prawa i celowo przedłuża postępowanie w sprawie ewidentnych zaniedbań Starostwa Powiatowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej odrzucenie. Kolegium powołało treść art. 52 p.p.s.a., art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 9, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 17 k.p.a. i stwierdziło, że interpretacja przytoczonych przepisów prawa prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że środkiem zaskarżenia przysługującym stronie, która uważa, iż samorządowe kolegium odwoławcze jako organ prowadzący określone postępowanie administracyjne pozostaje w bezczynności albo przewlekle prowadzi to postępowanie, jest skierowane do kolegium wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez samorządowe kolegium odwoławcze może zaś nastąpić dopiero po skorzystaniu ze wskazanego środka prawnego. Kolegium wskazało, iż w przypadku niewystąpienia z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przed złożeniem skargi do sądu, skarga ta - jako niedopuszczalna - podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na uwadze, że wniesienie przez Z.G. skargi na przewlekłość postępowania i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w sprawie rozpoznania przez Kolegium skargi na przewlekłość postępowania prowadzącego przez Starostę Ł. nie zostało poprzedzone wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia prawa, Kolegium wnosiło o odrzucenie skargi. Ponadto Kolegium poinformowało, że po otrzymaniu akt sprawy (które były przesłane do WSA w Łodzi w związku z rozpoznawaną przez Sąd skargą wniesioną przez Z.G.) oraz wyjaśnień Starosty Ł., postanowieniem z dnia [...] r. o nr [...] rozpoznało zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę Ł. – uznając to zażalenie za nieuzasadnione. Na rozprawie skarżący oświadczył, że podtrzymuje skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Z.G. jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012. 270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, tj. w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. - przewiduje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracji wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności, a jeżeli nie ma takiego organu stronie służy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 37 § 2 k.p.a.). Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organu pozostającego w bezczynności stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 p.p.s.a.). Przepis art. 37 k.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma rozstrzygnąć zażalenie. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SAB 177/00, LEX nr 657401, z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SAB 246/00 LEX 78952, wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 ONSA 2002/4/144, LEX 56660 oraz z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116), LEX 54803, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1413/05, LEX 209127 oraz wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2259/10, LEX nr 1145577). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w tym także na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w przedmiocie nierozpoznania zażalenia, wniesionego w trybie art. 37 k.p.a., na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Ł. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność do sądu administracyjnego nie przysługuje. Nierozpoznanie przez SKO w Ł. zażalenia w terminie nie oznacza bowiem, że pozostaje on w bezczynności, lecz wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.) i tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu pozostającego w zwłoce, tj. Starosty Ł. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1413/05, LEX nr 209127). Wskazać też należy, że w stosunku do samorządowego kolegium odwoławczego nie ma organu wyższego stopnia. W tej sytuacji, skarżący składając skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. winien wezwać ten organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to powinno być złożone przed wniesieniem skargi do sądu. Skarżący nie wyczerpał trybu z art. 37 k.p.a. Powyższe nie miało jednak decydującego znaczenia dla załatwienia sprawy skoro skarga i tak była niedopuszczalna z przyczyn wskazanych powyżej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w postanowieniu. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie wpisu od skargi. bg