III SAB/Łd 38/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 roku sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie niewydania decyzji o przyznanie płatności bezpośrednich 1) umarza postępowania sądowoadministracyjne; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 26 czerwca 2015 r. S P wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł w przedmiocie niewydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia aktu organowi. Ponadto wniósł o zobowiązanie ARiMR w Ł do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie i wpisania kary do ich akt pracowniczych oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 5 marca 2015 r. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. ARiMR do dnia wniesienia skargi nie wydała decyzji, tym samym naruszyła art. 35 § 3 K.p.a., a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Do skargi skarżący załączył kserokopię zażalenia z dnia 23 czerwca 2015 r., skierowanego do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł wnosił o odrzucenie skargi ze względu na niewyczerpanie przez stronę drogi skarżenia. Ponadto wnosił o umorzenie postępowania ze względu na bezprzedmiotowość z uwagi na to, że decyzja przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego została wydana i doręczona stronie, ewentualnie wnosił o oddalenie skargi jako niezasadnej z tych samych przyczyn. W piśmie procesowym z dnia 3 sierpnia 2015 r. organ cofnął wniosek o odrzucenie skargi na bezczynność, załączając postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W z dnia [...] r. uznające za niezasadne zażalenie S P na niezałatwienie w terminie przez Dyrektora[...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł sprawy dotyczącej odwołania strony od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art.3 § 2 pkt 8 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł w przedmiocie niewydania decyzji w sprawie dotyczącej przyznania płatności bezpośrednich. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga kwestia dopuszczalności skargi. W ocenie sądu skarga była dopuszczalna, gdyż przed jej wniesieniem skarżący wyczerpał środek zaskarżenia przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Pismem z dnia 23 czerwca 2015 r. skarżący złożył do Prezesa ARiMR w W - w trybie art. 37 K.p.a. - zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2015 r. Prezes ARiMR w W uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione w związku z wydaną przez Dyrektora[...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł w dniu[...] r. decyzją o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Należało zatem uznać, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środek prawny, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. służy jedynie zakwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy). Nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Skoro warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest samo złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., to skarga ta jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie rozpatrzenia tego zażalenia. Dla dopuszczalności skargi wystarczy więc, aby zachowana była następująca kolejność czynności: najpierw wnosi się zażalenie na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., a następnie wnosi się skargę do sądu administracyjnego. Nie ma wymogu, aby przed wniesieniem skargi upłynął ustawowy termin do załatwienia zażalenia przez organ wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1021/13). Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2 art. 53). Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Terminy przewidziane w art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skargę taką można zatem wnieść w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (patrz: Andrzej Kabat, Komentarz do art. 53 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Opublikowano LEX 2013). Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz analogicznie dla instytucji przewlekłości postępowania - T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Bezczynność organu administracji publicznej dotyczy więc sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje działanie organu, zaś organ jest w zwłoce, gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności administracyjnej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999r./LEX nr 48016/, w wyroku w sprawie o sygn. akt IV SA 961/99 z dnia 13 czerwca 2001r./LEX nr 78938/ oraz w postanowieniu w sprawie o sygn. akt IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998r./LEX nr 43260/. Ponadto wskazać należy, że w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania - por. wyr. NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 (niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sadowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie S P wniósł skargę na bezczynność dotyczącą nierozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji dopuścił się bezczynności w załatwieniu odwołania. Skarżący wniósł odwołanie w dniu 5 marca 2015r. Przedmiotowe odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 12 marca 2015 r. Pomiędzy datą przekazania odwołania do organu II instancji (12 marca 2015r.), a jego rozstrzygnięciem[...]r.) upłynęło ponad 3 i pół miesiąca. Przekroczony został zatem termin dwumiesięczny, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Ostatecznie odwołanie skarżącego zostało rozpatrzone po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, bowiem decyzja wydana została przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł w dniu [...] r., a doręczona skarżącemu w dniu 10 lipca 2015 r. Skoro zatem w postępowaniu sądowoadministracyjnym organ II instancji decyzją z dnia[...] r. rozpoznał odwołanie z dnia 5 marca 2015 r., to postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Uwzględnienie skargi na bezczynność polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wydał już decyzję, w związku z czym postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że z dniem 15 sierpnia 2015r. zmieniło się brzmienie art. 149 p.p.s.a. dokonane ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658). Przepis art. 2 tej ustawy stanowi, że ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r., stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie jedynie w zakresie przepisów wymienionych w art. 2. W przepisie tym nie wymieniono art. 1 pkt 40 (dotyczącego nowego brzmienia art.149 p.p.s.a.). Skarżący wniósł skargę do WSA w Łodzi w dniu 26 czerwca 2015 r. W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym (tzn. obowiązującym do 15 sierpnia 2015r.). Ponadto zgodnie z art.149 § 1 p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela, wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Ponadto akcentuje się, iż kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 Nie w każdym zatem przypadku bezczynności organu mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena w tym zakresie powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidulanie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok WSA w Białymstoku z 8 października 20913r., w sprawie II SAB/Bk 65/13). W ocenie sądu bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Opóźnienie w rozpoznaniu odwołania nie wynikało z rażących naruszeń prawa. Organ w trybie art. 36 K.p.a. informował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia odwołania, przedłużając ostatecznie termin do 13 lipca 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 K.p.a. - o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Reasumując sąd stwierdził, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego z dnia 5 marca 2015 r., ale bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] r. organ administracji wydał jednak decyzję w przedmiocie tego odwołania. Mając powyższe uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł o kosztach postępowania. k.p.