III SAB/Łd 42/18

Dnia 28 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 roku sprawy ze skargi E. M. i A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) w pozostałej części oddala skargę, 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżących E. i A. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SAB/Łd 42/18 U Z A S A D N I E N I E E. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostwo Powiatowe w Z. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w obrębie T. gminy S., oznaczonych numerami 211/5 i 211/7. W skardze wnioskowali o stwierdzenie, że organ rozpoznający sprawę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w kwocie 10.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że pismem z 5 kwietnia 2000 r. A. M. wystąpił do Starosty [...] o sprostowanie granicy działek nr 211/5 i 211/7 położonych w obrębie geodezyjnym T. gmina S.. W związku z powyższym Starosta zlecił wykonanie wznowienia granic, które zostało dokonane na podstawie dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, tj. operatu scalenia gruntów wsi T. z roku 1977 nr 198/1/189/77 oraz operatu jednostkowego nr 855-2 (podział działki nr 211/2). Powyższa praca została przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] 29 sierpnia 2000 r. Do opracowania załączono wykaz zmian gruntowych, w którym działka nr 211/5 o powierzchni 0,2401 ha otrzymała nowy nr 211/24 i powierzchnię 0,2421 ha, natomiast działka nr 211/7 otrzymała nr 211/25 i powierzchnię 0,2116 ha. Od ww. decyzji wnieśli odwołanie E. i A. M.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] r. orzekł o dokonaniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, obręb geodezyjny T., poprzez sprostowanie powierzchni i dokonania nowego oznaczenia numeracji działek. Od ww. decyzji wnieśli odwołanie E. i A. M.. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przy piśmie z 21 listopada 2013 r. przekazał Staroście [...], jako organowi właściwemu, pismo E. i A. M. z 6 listopada 2013 r., dotyczące przywrócenia powierzchni i granic działek nr 211/5 i 211/7 błędnie wyznaczonych na mapie do celów projektowych dla działki nr 211/7 obręb Tymianka. Zawiadomieniem z 17 grudnia 2013 r. Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S., dotyczącej przywrócenia powierzchni granic działek nr 211/5 i 211/7 położonych w obrębie T.. Po przeprowadzeniu wstępowania Starosta [...]decyzją z [...]r. odmówił wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów budynków gminy S., polegającej na przywróceniu powierzchni i granic działek numer 211/5 i 211/7, położonych w obrębie T. do stanu opisanego aktami notarialnymi ich zakupu i urządzonymi dla nich księgami wieczystymi. Odwołanie od decyzji Starosty złożyli E. i A. M., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie ich wniosku oraz dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przywracających granice prawne działek ujawnionych w ewidencji do granic wykazanych w aktach notarialnych ich nabycia oraz odpowiednich zapisów znajdujących się w księgach wieczystych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] r. uchylił decyzję Starosty [...], i uwagi na naruszenie przez organ I instancji zarówno w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jak i wydając zaskarżoną decyzję zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 28, art. 40 i art. 107 k.p.a. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta [...] decyzją z [...] r. odmówił wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów budynków gminy S., polegającej na przywróceniu powierzchni granic działek numer 211/5 i 211/7, położonych w obrębie T. do stanu opisanego aktami notarialnymi ich zakupu i urządzonymi dla nich księgami wieczystymi. Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyli E. i A. M., wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie ich wniosku oraz dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przywracających granice prawne działek ujawnionych w ewidencji do granic wykazanych w aktach notarialnych ich nabycia oraz odpowiednich zapisów znajdujących się w księgach wieczystych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy decyzją z [...] r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wnieśli E. i A. M. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., III SA/Łd 352/15 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 24 września 2014 r. orzekającą o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S., polegających na przywróceniu powierzchni i granic działek numer 211/5 i 211/7 położonych w obrębie T. do stanu opisanego aktami notarialnymi ich zakupu i urządzonymi dla nich księgami wieczystymi. Starosta [...] postanowieniem z [...] r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków Gminy [...] dla działek nr 211/5 i 211/7 położonych w obrębie T. z uwagi na śmierć strony oraz konieczność przeprowadzenia postępowania o nabycie praw do spadku lub poświadczenia dziedziczenia po J. F. Na postanowienie Starosty [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w ww. sprawie wnieśli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zażalenie E. i A. M.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu 5 kwietnia 2018 r do Starosty [...] wpłynął wniosek M. P. o pojęcie zawieszonego postanowieniem Starosty [...] z [...] r. postępowania administracyjnego i wpisanie M. P., jako uczestnika tego postępowania. Postanowieniem z [...] r. Starosta [...] postanowił na wniosek strony podjąć zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy [...] dla działek nr 211/5 211/7, położonych w obrębie T. Decyzją z [...] r. Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w obrębie T. gminy S. oznaczonych numerami 211/5 211/7. Od decyzji powyższej strony nie wniosły odwołania w związku, z tym decyzja ta stała się ostateczna 30 sierpnia 2018 r. W dniu 19 września 2018 r. do Starosty [...] wpłynęło zażalenie datowane na 12 września 2018 r. E. i A. M. na przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania administracyjnego, dotyczącego sprostowania granicy działek nr 211/5 i 211/7, położonych w obrębie T., gmina S., wniesionym na podstawie art. 37 k.p.a. W dniu 27 września 2018 r. ww. zażalenie wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący podnieśli w nim, że postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu 5 kwietnia 2000 r. na skutek złożonego przez A. M. pisma, które dotyczyło sprostowania granic działek nr 211/5 i 211/7, położonych w obrębie T., gmina S.. Pierwsza decyzja administracyjna została wydana 12 października 2000 r. przez Burmistrza Miasta Gminy S., który orzekł o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów poprzez sprostowanie powierzchni i dokonanie nowego oznaczenia numeracji działek. Następnie, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z 11 grudnia 2000 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Miasta - Gminy S. decyzją z 30 marca 2001 r. orzekł ponownie o dokonaniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów, poprzez sprostowanie powierzchni oraz dokonania nowego oznaczenia numeracji działek. Decyzja ta, w wyniku rozpoznania odwołania, została decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 19 czerwca 2001 r. uchylona w całości, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie przez ponad 10 lat, jak stwierdzili skarżący, "nie do końca wiadomo, co działo się w sprawie", bowiem decyzja została wydana dopiero 14 kwietnia 2014 r. przez Starostę [...], który orzekł o odmowie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków gminy S., polegającej na przywróceniu powierzchni i granic działek numer 211/5 i 211/7, położonych w obrębie T. do stanu opisanego aktami notarialnymi ich zakupu i urządzonymi dla nich księgami wieczystymi. Na skutek odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 30 lipca 2014 r. uchylił ww. decyzję Starosty [...]. Dalej Starosta [...] decyzją z 24 września 2014 r. orzekł ponownie o odmowie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów i budynków gminy Z. i znowu, od tej decyzji zostało wniesione odwołanie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i uchylna wyrokiem WSA w Łodzi z 11 czerwca 2015 r., akt. III SA/Łd 352/15. Ostatnia decyzja w tej sprawie na dzień wnoszenia zażalenia nieostateczna, została wydana przez Starostę [...] w dniu 6 sierpnia 2018 r. W ocenie skarżących postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie jest prowadzone w sposób przewlekły i ma charakter rażącego naruszenia prawa. Jak podnoszą skarżący od momentu wszczęcia tego postępowania do dnia wniesienia przez skarżących zażalenia na bezczynność Starosty [...] minęło przeszło 18 lat. Główną przyczynę tego stanu rzeczy – w ocenie skarżących – stanowi bezczynność organu, która trwała przed wydaniem decyzji z 14 kwietnia 2014 r. Dalej, jak podnoszą skarżący, do dnia wniesienia przez skarżących zażalenia na bezczynność Starosty [...], nie zostało wyjaśnione, jakie czynności i decyzje podejmowały organy w sprawie po wydaniu decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 19 czerwca 2001 r. Zdaniem skarżących, organ I instancji stara się traktować pismo z 6 listopada 2013 r., jako wniosek "o wszczęcie nowego postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków gminy S., dotyczącej przywrócenia powierzchni i granic dla działek nr 211/5 i 211/7, położonych w obrębie T., gmina S.". Jak wskazują skarżący, jednocześnie w czasie tej bezczynności, na początku 2006 r. została wydana skarżącym mapa do celów projektowych, na której granice działek były opisane prawidłowo, dlatego też, skarżący uznawali wówczas sprawę za załatwioną. Następnie dopiero w 2013 r., kiedy wydano skarżącym kolejną mapę do celów projektowych, sprzeczną z mapą z 2006 r. i sprzeczna z oczekiwaniami skarżących skontaktowali się oni ponownie z organem I instancji. W ocenie skarżących brak było decyzji, na podstawie, której organ mógłby wprowadzić zmiany w okresie od 2001 r. do 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest w części zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 ustawy p.p.s.a. Z treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dokonując w związku z tym koniecznego rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 ustawy p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia zarzutu bezczynności. Z kolei przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69–70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12). Niniejsza sprawa dotyczy rozpoznawania wniosku o wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skarżący w rozpoznawanej skardze zarzucili Starostwu powiatowemu w Z. wyłącznie jedną z postaci opieszałości – przewlekłość. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę rozważył przesłanki stwierdzenia przewlekłości postępowania w stosunku do Starosty [...] od daty 21 listopada 2013 r., tj. daty przekazania Staroście [...], jako organowi właściwemu w sprawie, pisma skarżących z 6 listopada 2013 r. skierowanego przez skarżących do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Zauważyć bowiem należy, iż skarżący w swojej skardze zarzucają organowi przewlekłość postępowania. Przepisy w tym zakresie funkcjonują natomiast do kwietnia 2011 r. (dodanie do ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów umożliwiających wnoszenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania). Faktem natomiast jest, że sprawa dotycząca wniosku skarżących o dokonanie zmian w ewidencji gruntów została wszczęta w roku 2005. Tego okresu jednak skarga objąć nie mogła ze wskazanych powyżej powodów. Ponadto do listopada 2013 r. sprawa prowadzona była przez Gminę Miasto S. w ramach porozumienia zawartego przez Starostwo Powiatowe w Z. z Gminą Miastem S.. Dopiero zatem od momentu przejęcia ponownie sprawy w zakresie ewidencji gruntów przez Starostwo Powiatowe w Z. można uznać, że ten organ ponosi odpowiedzialność za ewentualne uchybienia w zakresie terminowości prowadzonego postępowania i orzekać w przedmiocie przewlekłości postępowania przez Starostę [...]. Nie sposób było także ustalić kiedy faktycznie nastąpiło przekazanie dokumentacji wytworzonej przez Gminę Miasto S. do Starostwa [...]. Dokonując oceny, czy postępowanie prowadzone przez Starostę [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek położonych w obrębie T. gminy S., oznaczonych numerami 211/5 i 211/7 toczyło się w sposób sprawny i efektywny (nieprzewlekle) należy zbadać kolejność podejmowanych przez organ działań, terminowość podejmowania tych działań oraz okresy w jakich organ pozostawał bezczynny, ustalając przy tym z jakiego powodu. Z akt sprawy wynika, że po przekazaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 21 listopada 2013 r. wniosku skarżących o przywrócenie powierzchni granic działek 211/5 i 221/7 Starosta [...] 17 grudnia 2013 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Decyzja merytoryczna w zapadła 14 kwietnia 2014 r. W okresie od zawiadomienia o wszczęciu postepowania do wydania decyzji organ podjął jedynie jedną czynność faktyczną w sprawie, tj. 2 stycznia 2014 r skierował do skarżących pismo wzywające do przedłożenia opracowania geodezyjnego lub innego dokumentu normującego stan prawny nieruchomości, a który umożliwiłby organowi wprowadzenie żądanych zmian w ewidencji. Po uchyleniu wskazanej decyzji z 14 kwietnia 2014 r. Starosta [...] otrzymał akta sprawy 26 sierpnia 2014 r. celem ponownego rozpoznania sprawy. Kolejna decyzja wyda została 24 września 2014 r., zatem w terminie 30 dni od daty otrzymania akt sprawy. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Następnie skarżący złożyli skargę do sądu administracyjnego, który wyrokiem z 11 czerwca 2015 r. uchylił decyzje organów obydwu instancji. Akta sprawy Starosta [...] otrzymał ponownie 20 października 2015 r. W dniu 18 listopada 2015 r. oraz 09.02.2016 r. podejmował działania faktyczne w sprawie mające na celu ustalenie istotnych okoliczności faktycznych w sprawie (m.in. ustalenie faktycznych żądań skarżących w stosunku do organu, wobec faktu, iż wcześniej sprawą zajmował się Burmistrz Miasta i Gminy S.). W tym okresie wymieniana była między organem a skarżącymi korespondencja dotycząca ustalenia zakresu żądania i odniesienia się przez organ do wcześniejszych wniosków strony w tej sprawie. Efektem tego była m.in. decyzja Starosty [...] z 30 marca 2016 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek stron w dniu 17 grudnia 2013 r. Następnie w związku z informacja od skarżących o śmierci uczestnika postępowania Starosta [...] zawiesił postepowanie. Zostało ono ponownie podjęte 24 kwietnia 2018 r. Wniosek o podjęcie postępowania wpłynął do organu 5 kwietnia 2018 r. Decyzja w sprawie wydana została 6 sierpnia 2018 r. Zatem w okresie od 24 kwietnia 2018 r. do daty wydania decyzji kończącej postępowania w praktyce organ nie podjął żadnych działań faktycznych w sprawie. Nie zbierał żadnych dokumentów, materiałów. Dokonał jedynie końcowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy wydając decyzję końcową zgodną z oczekiwaniami strony skarżącej. Na tym etapie postępowania Starosta [...] działał zatem przewlekle nie podejmując faktycznych czynności prawnych, zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Starosta [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Ta przewlekłość nie ma charakteru rażącego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przekazał wnioske strony w dniu 21 listopada 2013 r. i 17 grudnia 2013 r. organ wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W okresie do wydania decyzji z 14 kwietnia 2014 r. podjął tylko jedną czynność faktyczną, tj. skierował do skarżących pismo wzywające do przedłożenia dokumentów uwiarygadniających żądanie dokonania zmian w ewidencji. Biorąc nawet pod uwagę czas oczekiwania na odpowiedź strony postępowania na przedmiotowe pismo uznać należy, iż organ – na tym etapie postępowania – dopuścił się przewlekłości, albowiem decyzja merytoryczna wydana została dopiero 14 kwietnia 2014 r. Strony otrzymały 30-dniowy termin na udzielenie odpowiedzi. Biorąc pod uwagę, że pismo otrzymały 10 stycznia 2014 r. termin ten upływał 9 lutego 2014 r. Strona odpowiedzi udzieliła już 16 stycznia 2014 r. (data wpływu pisma strony do organu). Następnie organ jedynie przedłużał termin wydania decyzji. W dniu 25 marca 2014 r. organ powiadomił stronę o zakończeniu postepowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni. W analizowanym zatem okresie (w szczególności po otrzymaniu odpowiedzi od strony) nie były podejmowane żadne merytoryczne działania prze organ. Zauważy jednak należy, iż w praktyce przewlekłość dotyczy jedynie okresu od upływu terminu na udzielenie odpowiedzi przez stronę do 25 marca 2014 r. (zawiadomienie o zakończeniu postepowania dowodowego). Jest to zatem niewątpliwie krótki okres bezczynności organu. Drugi okres, w którym – w ocenie sądu doszło do przewlekłości postępowania w związku z brakiem podejmowania faktycznych czynności w sprawie, to okres od podjęcia postępowania po jego zawieszeniu (24 kwietnia 2018 r.) do daty wydania decyzji merytorycznej w sprawi uwzględniającej żądania strony (6 sierpnia 2018 r.). W tym okresie do daty zawiadomienia strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości przeglądani akt (4 lipca 2018 r.) organ nie podejmował żadnych czynności. Wypada podkreślić, że Sąd w niniejszym składzie nie ocenia ani nie sugeruje, jakiej treści decyzja winna w tej sprawie zapaść. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego kognicja sądu ogranicza się bowiem jedynie do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności, i czy dokonał tego sprawnie i w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie zasadnie przedłużonym przez organ w trybie określonym w art. 36 k.p.a. Natomiast sąd nie bada wówczas sprawy pod kątem merytorycznym – istota sprawy może być rozważana przez sąd administracyjny jedynie w przypadku ewentualnego wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. Konsekwentnie, wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA). Oceniając powyższe trzeba wyjść od stwierdzenia, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Niniejsza sprawa dotyczy postępowania w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów. Orzekając na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie ustawy p.p.s.a. w przedmiocie charakteru stwierdzonej przewlekłości organu – tj. czy zaistniała ona z naruszeniem prawa rażącym, czy nierażącym – Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa, powstały w związku z czasokresem w jakim prowadzone było postepowanie i okolicznościami z tym związanymi, a szczegółowo opisanymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania, którego dopuścił się organ, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływ miała także okoliczność, że organ poinformował o przewidywanych terminach zakończenia postępowania oraz o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie (pkt 1 sentencji wyroku). Z tych samych względów Sąd uznał, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zasadzenia sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. – co oznacza, że w zakresie tego żądania skarga podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie odpowiednio stosowanych art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 201 § 1 ustawy p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie jego pełnomocnika (480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 złotych (pkt 3 sentencji wyroku). e.o.