III SAB/Łd 49/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wyższej Szkoły Zawodowej [...] Korporacji Oświatowej z siedzibą w Ł. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Okręgowego w Ł. w przedmiocie postępowania przygotowawczego postanawia: odrzucić skargę. U.K. Wyższa Szkoła Zawodowa [...] Korporacji Oświatowej z siedzibą w Ł. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prokuratora Okręgowego w Ł. w związku z zawiadomieniem o przestępstwie zgłoszonym w dniu 29 listopada 2012 r. Do skargi tej skarżąca załączyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w sprawie "2 Ds. [...] obecnie 2 Ds. [...]" toczącej się na skutek zawiadomienia z dnia 29 listopada 2012 r. o popełnieniu przez D.G. przestępstwa przywłaszczenia kwoty 17 450 zł na szkodę strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Ł. wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu tej odpowiedzi Prokurator Okręgowy w Ł. wyjaśnił, że w sprawie 2 Ds. [...] prowadzone było śledztwo dotyczące doprowadzenia w okresie od 2008 r. do lutego 2013 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Urzędu Miasta Ł. w wysokości 78 483,79 zł w związku z udzielanymi dotacjami w oparciu o przedłożone przez osoby kierujące [...] Korporacją Oświatową dokumenty poświadczające nieprawdę w zakresie ilości oraz danych osobowych słuchaczy prowadzonych przez ten podmiot placówek oświatowych, która to okoliczność miała znaczenie prawne, dla uzyskania dotacji, tj. o czyn z art. 286 § 1 K.k. i inne. Śledztwo to zostało zakończone w dniu 30 czerwca 2014 r. skierowaniem do IV Wydziału Karnego Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. aktu oskarżenia przeciwko J.B., W.B., A. B.-B. i B.Ł.. Postępowanie przygotowawcze wobec D.G. (2 Ds. [...]) zakończyło się wydaniem w dniu [...] postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego. Postanowienie to po złożeniu zażalenia przez stronę skarżącą zostało przez Sąd Okręgowy w Ł. utrzymane w mocy (postanowienie z dnia [...]., IV Kp [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Powołany przepis określa przesłanki dopuszczalności skargi, przy czym przesłanki te mogą być ujmowane w szerokim i wąskim znaczeniu. W pierwszym przypadku przez dopuszczalność skargi należy rozumieć spełnienie przez skargę wymogów formalnych jako pisma procesowego czy zachowanie terminu, w wąskim znaczeniu natomiast przez dopuszczalność skargi należy rozumieć zarówno jej przesłanki przedmiotowe, tzn. określenie od jakiego rodzaju działalności (formy działania) organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. W doktrynie podkreśla się, że przesłanki sensu stricto to dwa najistotniejsze elementy postępowania sądowoadministracyjnego, mające czysto materialny charakter. Z uwagi na ich merytoryczny charakter ustawodawca nie przewiduje możliwości konwalidowania skargi, jeśli jest ona niedopuszczalna. W każdym więc przypadku stwierdzenia braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto sąd administracyjny jest obowiązany skargę odrzucić (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, s. 276 i n. czy J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 116). Do warunków formalnych sensu stricto skutecznego złożenia skargi należy złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 5 p.p.s.a. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny zatem w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przedmiot skargi, a w konsekwencji i postępowania sądowoadministracyjnego, określa art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5; podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 tego przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Z przepisów tych wynika, że p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przedmiotem tego postępowania są zatem jedynie określone w tych przepisach działania lub zaniechania administracji publicznej o ściśle określonej formie, tj. decyzje, postanowienia, uchwały czy akty nadzoru, a także spełniające określone warunki czynności. W konsekwencji bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, objęte kontrolą sądu administracyjnego, mogą dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty, w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie), nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie wydaje pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach, podejmuje w tego rodzaju sprawach czynności postępowania opieszale, powolnie, niesprawnie, nieskutecznie. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przygotowawczego przez Prokuratora Okręgowego w Ł. w sprawie 2 Ds. [...] wszczętego na skutek zawiadomienia w dniu 29 listopada 2012 r. o popełnieniu przez D.G. czynu zabronionego mającego polegać na przywłaszczeniu kwoty 17 450 zł na szkodę strony skarżącej. Z odpowiedzi na skargę Prokuratora Okręgowego w Ł. wynika, że postępowanie to zostało zakończone umorzeniem postępowania wobec D.G.. Przedmiotem skargi są więc kwestie związane z czynnościami podejmowanymi przez Prokuratora Okręgowego w Ł. w postępowaniu karnym w fazie postępowania przygotowawczego w sprawie o czyn zabroniony podlegający odpowiedzialności karnej. Postępowanie karne, zarówno w fazie postępowania sądowego, jak i postępowania przygotowawczego prowadzonego przez prokuratora i Policję, reguluje K.p.k. Sądy administracyjne powołane są tymczasem, zgodnie z treścią 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 p.p.s.a. do kontroli działalności administracji publicznej. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przygotowawczego przez Prokuratora Okręgowego nie są objęte zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, czy Prokurator Okręgowy pozostaje w bezczynności i prowadzi postępowanie przygotowawcze przewlekle. Przepisy K.p.k. nie zawierają unormowań poddających działalność organów prowadzących postępowanie karne kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. W konsekwencji wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Brak jest więc podstawy prawnej do uznania, że postępowanie, którego dotyczy niniejsza skarga, dotyczy sprawy administracyjnej, tj. indywidualnej sprawy z zakresu administracji państwowej. Sprawę administracyjną stanowi bowiem przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnego. Skarga na bezczynność organu wnoszona do sądu administracyjnego ma na celu zdyscyplinowanie organu administracji publicznej do wydania aktu administracyjnego kończącego sprawę. Istotą przewlekłości objętej zakresem kognicji sądu administracyjnego jest podejmowanie przez organ czynności w postępowaniu opieszale, powolnie, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa powinna być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 października 2012r., II OSK 1956/12; z dnia 7 listopada 2013r., II OSK 2814/13). Sprawa niniejsza nie podlega zatem w świetle ustawy p.p.s.a. i ustaw szczególnych kognicji sądu administracyjnego, w związku z czym skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Odrzucenie skargi przez sąd jest równoznaczne z odmową rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Z uwagi na powyższe, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., sąd orzekł jak w postanowieniu. U.K.