III SAB/Łd 55/09

Dnia 27 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Sz. na bezczynność Rady Miejskiej w Ż. w przedmiocie nieuchylenia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 30 listopada 2009 roku A. Sz. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rady Miejskiej w Ż. w sprawie nie podjęcia uchwały uchylającej uchwałę z dnia [...], o nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. W skardze wnioskował o 1/ nakazanie Radzie Miejskiej w Ż. niezwłocznego wydania w określonym terminie aktu – uchwały uchylającej uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego A. Sz.; 2/ zasądzenie kosztów sądowych oraz w przypadku nie uwzględnienia przez Sąd wniosku określonego w pkt 1 nakazanie przez Sąd na podstawie art. 101 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym innych niezbędnych czynności w związku z bezczynnością Rady Miejskiej w Ż. wobec wniosku skarżącego z dnia 1 września 2009 roku do Rady Miejskiej w Ż., wzywającego ten organ do podjęcia uchwały uchylającej uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego A. Sz. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wobec wydania przez Sąd Apelacyjny w Ł. w dniu 26 sierpnia 2009 roku wyroku w sprawie sygn. akt II AKo 118/09 uchylającego wyroki karne I i II instancji powstał stan, w którym okazało się, że odpadła przyczyna do dalszego istnienia uchwały nr [...] Rady Gminy w Ż. z dnia [...]. Skarżący udowadnia, że skoro Rada Gminy w Ż. była uprawniona na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, to po uchyleniu wyroku sądu karnego po stronie Rady Miejskiej w Ż. powstał obowiązek na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 cytowanej Ordynacji a contrario podjęcia czynności zmierzającej do usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym skarżący wywodzi uprawnienie Rady do podjęcia takiej uchwały. Wskazując na przepisy art. 101 ust. 1 i 101 a ust. 1 tej ustawy skarżący uzasadnia, że Rada Miejska w Ż. obowiązana była podjąć uchwałę w sprawie uchylenia uchwały sprzecznej z prawem, po tym jak w dniu 1 września 2009 roku skarżący wezwał ten organ do podjęcia takiej uchwały. W ocenie skarżącego brak podjęcia uchwały w sprawie uchylenia uchwały nr [...] jest sprzeczne z prawem, bowiem podjęta uchwała nie znajduje już uzasadnienia w wyroku, na którym została oparta, a który został uchylony z urzędu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Ż. wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) lub jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia opisanej powyżej skargi z punktu widzenia przewidzianego prawem zakresu kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny powołany został do kontroli działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie, określa przede wszystkim art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze. zm.). Obejmuje on obok skarg na decyzje administracyjne, niektóre postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym oraz akty prawa miejscowego, także między innymi skargi na akty organów jednostek samorządowych i ich związków podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne niż akty prawa miejscowego (art. 3 §2 pkt 6), a szczegółowe zasady wnoszenia tego rodzaju skarg na uchwały rad gmin uregulowane zostały w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Te ogólne zasady kognicji sądów administracyjnych uzupełniane są zasadami wynikającymi w przepisów szczególnych, § 3 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odsyła bowiem także do przepisów zawartych w ustawach szczególnych przewidujących sądową kontrolę. Jedną z takich ustaw szczególnych regulujących zakres i zasady sądowej kontroli administracji jest ustawa z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j.t. Dz.U. z 2003r., nr 159, poz. 1547 ze. zm), która stanowiła podstawę podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] Nr [...]. Przedmiotowa uchwała wydana bowiem została na podstawie art. 190 ust. 2 w związku z art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Powodem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego była utrata prawa wybieralności, czyli przesłanka przewidziana w art. 190 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Z art. 191 ust. 1 tej ustawy wynika jednakże, że od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3, zainteresowanemu przysługuje odwołanie do właściwego sądu okręgowego w terminie 7 dni od dnia jej doręczenia ( co zresztą skarżący uczynił). Przepis ten ma charakter lex specialis w stosunku do przytoczonych powyżej ogólnych zasad wynikających z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasad ogólnych wynikających z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Należy zatem przyjąć, że od tego rodzaju uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego z powodu utraty prawa wybieralności służy odwołanie do właściwego sądu okręgowego, ale nie służy skarga do sądu administracyjnego. Takie stanowisko zaprezentował już WSA w Łodzi w prawomocnym postanowieniu z dnia 18 marca 2009 roku w sprawie sygn. akt III SA/Łd 142/09 odrzucającym skargę A. Sz. na powyższą uchwałę. W opinii Sądu stanowiska takiego nie zmienia fakt, wydania przez Sąd Apelacyjny wyroku z dnia 26 sierpnia 2009 roku uchylającego wyroki karne będące podstawą wydania powyższej uchwały. W dalszym ciągu bowiem, jak wynika z treści wniesionej skargi, intencją skarżącego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały, której ważność może być oceniana w świetle obowiązujących przepisów przez sąd powszechny na drodze procesu cywilnego. Do zaskarżenia tego rodzaju uchwały nie mają więc zastosowania przepisy ogólne zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm., cytowana dalej: u.s.g.), a w szczególności art. 101 tej ustawy. Ordynacja wyborcza w sposób autonomiczny określa zasady i tryb prawnej kontroli uchwały rady właściwej jednostki samorządu terytorialnego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyn wskazanych w art. 190 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, co wyłącza kompetencje sądów administracyjnych w tym zakresie. Stanowisko takie zostało wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2000r., sygn. akt OSP 13/2000 ( opubl. OSNA 2001/2/50 ).W obszernym uzasadnieniu tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż nie budzi wątpliwości kwestia przynależności przewidzianych w ordynacji wyborczej czynności kontrolnych, związanych ze stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu radnego, do sfery administracji publicznej, jednocześnie jednak zaznaczył, iż ustawodawca przekazał pewne sprawy załatwiane w pierwszej fazie postępowania przez organy administracji publicznej kognicji sądów powszechnych, co nie oznacza naruszenia określonej w art. 184 Konstytucji RP zasady sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wyłączył sprawy określone w art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji wyborczej z zakresu orzekania sądów administracyjnych, dając zainteresowanym możliwość dochodzenia swoich praw na drodze procesu cywilnego. Wyłączenie to znajduje uzasadnienie w przedmiocie sporu, który bezpośrednio wiąże się z materią dotyczącą zasad i trybu przeprowadzania wyborów oraz warunków ich ważności. Problematyka ta, co do zasady, została uregulowana w Rozdziale 10 Ordynacji wyborczej, który również w tym zakresie przekazuje kompetencje sądom okręgowym. Kontrola zatem uchwał stwierdzających wygaśnięcie mandatu radnego nie następuje w postępowaniu administracyjnym, lecz w odrębnej procedurze przewidzianej cytowaną powyżej ustawą. Z powyższych względów również skarga na bezczynność w trybie art. 101 a u.s.g. nie może zostać uwzględniona. Po pierwsze dlatego, ze przepis art. 101 a ust. 1 ustawy nawiązuje w swej treści do art. 101 tejże ustawy, który jak wykazano wyżej nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a po drugie, że zgodnie z treścią art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Oznacza to, że dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Skarga na bezczynność organów gminy może więc dotyczyć działalności uchwałodawczej organów tylko w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący obowiązek podjęcia uchwały w określonej sprawie. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Rady Miejskiej w Ż. w przedmiocie niepodjęcia czynności zmierzających do uchylenia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, w sytuacji, gdy brak jest przepisów regulujących kwestie podejmowania przez radę uchwał w przedmiocie przywrócenia mandatu radnego. Skoro zatem, jak wskazano powyżej, zarówno w przepisach odrębnych, jak i w przepisach ustawy o samorządzie gminnym brak jest regulacji nakazujących radzie podjęcie aktu w celu przywrócenia mandatu radnego, to nie można mówić o bezczynności rady miejskiej i nie ma podstaw do zastosowania art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. W opinii Sądu takiej podstawy nie stanowi wskazany przez skarżącego art. 18 ust. 1 u.s.g. będący ogólną normą kompetencyjną, która określa, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść powołanego art. 18 ust. 1 u.s.g. należy interpretować jedynie, jako zasadę domniemania kompetencji rady gminy mieszczących się w granicach wyznaczonych zakresem działania gminy. Takiej podstawy zdaniem Sądu nie stanowi również przepis art. 190 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 Ordynacji wyborczej poprzez zastosowanie go jak tego chce skarżący a contrario, tym bardziej, że jak wykazano wyżej ocena uchwały rady miejskiej podejmowana w tym trybie podlega w obowiązującym aktualnie stanie prawnym kognicji sadów powszechnych. Wobec powyższego Sąd uznał, że skarga A. Sz. jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w postanowieniu.