III SAB/Łd 9/13

Dnia 9 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 roku sprawy ze skargi T. T. na bezczynność Starosty [...] polegającą na nierozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany przebiegu granicy między działkami 1. zobowiązuje Starostę [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz T. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SAB/Łd 9/13 UZASADNIENIE T. T. w dniu 22 lutego 2013 r. za pośrednictwem Starosty Powiatowego w R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w R. polegającą na nierozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany przebiegu granicy między działkami o nr ewidencyjnym 117/1 i 194, położonymi w obrębie [...] wieś Z. Wniósł o zobowiązanie Starostwa Powiatowego w R. Wydziału Geodezji i Katastru i Gospodarki Nieruchomościami do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie Starostwa [...]do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skarżący poniósł, iż w dniu 18 grudnia 2012 r. złożył podanie zawierające wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany przebiegu granic pomiędzy w/w działkami. Do dnia wniesienia skargi organ nie wydał stosownego aktu, czym naruszył przepisy art. 35 § 3, art. 8 i art. 12 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skarżący wskazał ponadto, że w dniu 21 lutego 2013 r. złożył do Wojewody[...], jako organu II instancji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 37 § 1 kpa. Powołując postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r., II SAB/Łd 100/12 wskazał, iż warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi na bezczynność jest samo złożenie zażalenia. Nie jest natomiast konieczne oczekiwanie na rozpoznanie wniesionego zażalenia. W odpowiedzi na skargę Starosta [...]wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż określony przez skarżącego organ nie istnieje. Organem administracji nie jest bowiem Starostwo Powiatowe w R. ani Wydział Geodezji i Katastru i Gospodarki Nieruchomościami, lecz Starosta [...]. W sytuacji nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Starosta [...]wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wskazał, że działka o nr ewidencyjnym 117/1 stanowi własność skarżącego, a działka o nr ewidencyjnym 194 to droga będąca w posiadaniu Skarbu Państwa. W oparciu o posiadane informację organ ustalił, że w dokumentach innego postępowania dotyczącego działki o nr ewidencyjnym 117/2, którego stroną był również wnioskodawca, wnosił on również o ustalenie właściwego przebiegu granic pomiędzy działkami 117/1 i 194. Postępowanie to jest prowadzone pod znakiem [...] i dotyczy modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ ustalił , że w/w postępowaniu została wydana decyzja organu I instancji z dnia[...], na mocy której przywrócono w stosunku do działki o nr ewidencyjnym 117/2 zapis jaki obowiązywał przed przeprowadzoną modernizacją gruntów i budynków. Ustalił także , że strona wniosła od tej decyzji odwołanie, które zostanie rozpatrzone do dnia 25 lutego 2013 r. Z uwagi na fakt, iż wynik postępowania odwoławczego miał wpływ na rozpatrzenie wniosku strony z dnia 18 grudnia 2012 r., jak również krótki termin rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia[...], organ nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 kpa., lecz przedłużył termin załatwienia wniosku do dnia 29 marca 2013 r. o czym poinformował wnioskodawcę. Tym samym organ nie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się do kwestii wniesienia skargi na bezczynność i złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa. w tym samym dniu organ wskazał, iż zażalenie można uznać za skuteczne dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 2, tj. po upływie 1 miesiąca. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, T. T. w dniu 18 grudnia 2012 r. złożył na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany przebiegu granicy między działką 117/1, której jest właścicielem a działką 194 (droga w zarządzie Gminy R.) w obrębie [...] wieś Z. W uzasadnieniu wskazał, że podczas odrębnego postępowania administracyjnego okazało się, że w czasie wykonywania modernizacji gruntów zmieniona została granica między wskazanymi działkami bez zgody poprzedniego właściciela. W wyniku tej zmiany, naruszona została granica między działkami 147 oraz 117/1. Z notatek służbowych załączonych do akt po złożeniu powyższego wniosku ( z dnia 21.12.2012 r. i 14.01.2013 r.) wynika, że wniesione zostało przez T. T. odwołanie od decyzji Starosty [...]z dnia [...]o przywróceniu w stosunku do działki 117/2 zapisu, który obowiązywał przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków. W ocenie organu wynik tego postępowania będzie miał wpływ na rozpatrzenie wniosku T. T. z dnia 18 grudnia 2012 r. Z uwagi jednak na krótki termin rozpatrzenia odwołania postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku T. T. nie zostanie zawieszone, lecz przedłużony zostanie termin rozpatrzenia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. Pismem z dnia 17 stycznia 2013 r. organ zawiadomił o wszczęciu z dniem 18 grudnia 2012 r. postępowania administracyjnego dotyczącego przebiegu granicy między działką 117/1 a działką 194. ( doręczone skarżącemu 18 stycznia 2013 r.) i jednocześnie powołując się na postępowanie, w ramach którego wydano decyzję Starosty [...]z dnia[...] znak[...], która została zaskarżona pismem z dnia 29 listopada 2012 r. i do dnia sporządzania zawiadomienia nie została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy i uznając, że decyzja organu odwoławczego będzie miała wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie, organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy – do 29 marca 2013 r. W dniu 21 lutego 2013 r. T. T. skierował do Wojewody [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostwo Powiatowe w R. , a w dniu 22 lutego 2013 r. skierował skargę na bezczynność organu do Sądu . W rozmowie telefonicznej ustalono, że sprawa, na którą powoływał się organ w odpowiedzi na skargę została zakończona decyzją ostateczną, która nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W sprawie z wniosku skarżącego organ nie wydał jeszcze decyzji, stronie został zakreślony termin do zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału (notatka w aktach sprawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a . Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Starosty [...]w sprawie zmiany przebiegu granicy między działkami. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie, jaki wynika z art. 35 k.p.a., wymieniony organ nie podejmie żadnej czynności w sprawie, lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz.270) [dalej: p.p.s.a.] Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa. Następnie należy rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Dopiero w dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd ustala, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jaką niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dopiero bowiem uznanie, że skarga jest dopuszczalna pozwala Sądowi na dokonanie oceny, czy dany organ pozostaje w bezczynności. W rozpatrywanej sprawie w odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności wnosił o jej odrzucenie podnosząc, że wskazany w skardze organ nie istnieje, organem jest bowiem Starosta [...] a nie Starostwo Powiatowe . Stanowisko to nie jest, w ocenie Sądu, uzasadnione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarga dotyczy działalności ( bezczynności) organu jakim jest Starosta[...], który wykonuje swoje zadania przy pomocy zorganizowanego aparatu administracyjnego – urzędu - Starostwa Powiatowego. W związku z tym nieprecyzyjne wskazanie przez stronę, że wnosi skargę na bezczynność Starostwa Powiatowego, gdy nie ma żadnych wątpliwości jaki jest zamiar strony i jaki organ skarży, nie może skutkować odrzuceniem skargi. Badając dopuszczalność skargi Sąd ocenił także, że skarżący wyczerpał tryb określony w art. 52 § 1 i 2 p,p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przez organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, jak stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a. , należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jak stanowi art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości ( art. 37 § 2 k.p.a.). Skarżący bezpośrednio przed wniesieniem skargi do Sądu, bo w dniu 21 lutego 2013 r. złożył zażalenie na bezczynność Starosty do organu wyższego stopnia. Skarga do Sądu złożona została dzień później. W orzecznictwie sądów administracyjnych brak jednolitego stanowiska co do tego, czy aby uznać zażalenie za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności musi upłynąć okres umożliwiający organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 2 k.p.a., który to okres z mocy art. 35 § 3 k.p.a. wynosi 1 miesiąc, czy też wystarczające jest samo złożenie zażalenia nie zaś oczekiwanie na jego rozpoznanie przez organ wyższego stopnia. Pierwszy z poglądów wyrażony został np. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28.10.2004 r. sygn. II SAB/Bk 16/04 (cbois.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela drugi ze wskazanych poglądów uznając, że skuteczne wniesienie skargi jest uzależnione od spełnienia warunku formalnego jakim jest samo złożenie zażalenia, nie zaś oczekiwanie na jego rozpoznanie przez organ wyższego stopnia. Pogląd taki został już wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w postanowieniu z 26 października 2012 r. sygn. II SAB/Łd 100/12 (cbois.nsa.gov.pl), a także w postanowieniu NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r. I OSK 872/12 LEX nr 1145135). W tym stanie rzeczy uznając skargę za dopuszczalną należało przejść do oceny jej zasadności. W ocenie Sąd skarga jest uzasadniona. W rozpatrywanej sprawie organ po złożeniu przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania powinien niezwłocznie podjąć wszystkie wymagane prawem czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Ponieważ datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji, postępowanie z wniosku skarżącego toczy się więc już od 18 grudnia 2012 r. Jak stanowi art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( art. 35 § 3 k.p.a.). Co do zasady, sprawa z wniosku skarżącego powinna zostać załatwiona najpóźniej do dnia 18 lutego 2013 r. przez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35 – 38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie, organ nie podejmował jednak od chwili jej wszczęcia żadnych czynności, uznając, że jej rozstrzygnięcie jest zależne od rozstrzygnięcia w sprawie w ramach której wydano decyzję Starosty [...]z dnia [...]znak[...]. W takiej sytuacji, o ile organ chce uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności , a nie widzi podstaw do wydania orzeczenie kończącego postępowanie w sprawie powinien rozważyć wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na które strona może wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, a następnie także skargę do sądu administracyjnego. Zastępowanie postanowienia o zawieszeniu postępowania, zawiadomieniem o wyznaczeniu dłuższego terminu załatwienia sprawy jest niedopuszczalne, gdyż pozbawia stronę możliwości zakwestionowania prawidłowości stanowiska organu, co do ewentualnej zależności prowadzonego postępowania od rozstrzygnięcia wydanego w innej sprawie . Zaznaczyć ponadto należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwienia sprawy określonych w przepisach art. 35 , nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd rozpoznający skargę na bezczynność, nie może dokonać merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu, gdyż w tym przypadku przedmiotem postępowania sądowo administracyjnego jest zachowanie się (bezczynność) organu administracji, a nie merytoryczna ocena prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ który nie załatwił sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych lecz zawiadomił strony o przyczynach zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy pozostaje w bezczynności jeżeli wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy nie było uzasadnione. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Pojęcie "niezałatwienia sprawy", o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Oznacza to w okolicznościach niniejszej sprawy, że organ powinien do 18 lutego 2013 r. wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie lub wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 k.p.a. ( art. 149 § 2 k.p.a.). W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym, w której organ pozostaje w bezczynności, a więc nie może nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z tego względu Sąd zobowiązał Starostę [...]do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. W ocenie Sądu brak podstaw aby uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro, w jego ocenie, wyjaśnienie sprawy było uzależnione od rozstrzygnięcia w sprawie, w której Starosta [...] wydał decyzję [...]. i w którym to postępowaniu skarżący brał udział. Organ w zawiadomieniu poinformował też stronę o swoim stanowisku i o nowym terminie rozpatrzenia sprawy. Nawet jeżeli taki sposób prowadzenia postępowania należy ocenić jako naruszający art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie i naruszający art. 36 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania , to równocześnie brak podstaw aby tym naruszeniom przypisać cechę rażącego naruszenia. Z tych też względów Sąd nie znalazł też podstaw do nałożenia na organ grzywny. Brak podstaw prawnych do orzekania przez Sąd w przedmiocie zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Możliwość podjęcia takich działań przez organ wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przewiduje art. 37 § 2 k.p.a w zw z art. 38 k.p.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. k.ż.