I SA/Lu 1422/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz WSA Andrzej Niezgoda Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z egzekucji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]; II. przyznaje radcy prawnemu M. P. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego wynagrodzenie w kwocie [...]zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym VAT za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2015r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO") w rozpoznaniu zażalenia P. M. - M. na postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...] [...] dotyczące odmowy zwolnienia z egzekucji składnika majątkowego w postaci przyznanego dodatku mieszkaniowego w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w oparciu o tytułu wykonawcze nr: [...], [...], [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013r., poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej: "k.p.a.") i w związku z art. art. 13, art. 17 § 1,18, 19 § 2, 20 § 1 pkt 2, 22 § 2, 33 ustawy z dnia [...] czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r., poz. 1619 z późn. zm., zwanej dalej "u.p.e.a.") - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Odmawiając zwolnienia, organ I instancji podał, że: - postępowanie egzekucyjne na podstawie ww. tytułów wykonawczych zostało wszczęte w dniu [...] maja 2014r. poprzez doręczenie dłużnikowi ich odpisów; - w dniu [...] września 2014r. zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego w [...] S.A.; - w dniu [...] maja 2015r. zastosowano środek egzekucyjny w postaci zajęcia dodatku mieszkaniowego przyznanego zobowiązanemu na okres od [...] maja 2015r. do [...] października 2015r. w wysokości [...] zł miesięcznie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2015r., znak: [...]; - pismem z dnia [...] maja 2015r. Wydział Spraw Mieszkaniowych Urzędu Miasta L. uznał zajęcie i poinformował o potrąceniu na rzecz organu egzekucyjnego całej dochodzonej kwoty; - w dniu [...] maja 2015r. dłużnik złożył wniosek o anulowanie przekazanego zajętego dodatku mieszkaniowego, argumentując, iż jest to niezgodne z art. 8 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych. Organ I instancji stwierdzając, że ww. ustawa nie przewiduje możliwości anulowania egzekucji na wniosek zobowiązanego, powołał się na art. 13 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes organ egzekucyjny, może zwolnić na czas oznaczony lub nieoznaczony z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego, zaznaczając jednocześnie, że przesłanki skłaniające ku zastosowaniu tego przepisu winny być obiektywne, albowiem rozstrzygnięcia wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Wobec powyższego, w jego ocenie, trudna sytuacja materialna i zdrowotna zobowiązanego nie stanowi przesłanki ważnego interesu do zwolnienia, w sytuacji, gdy należy ją rozumieć jako wystąpienie szczególnych przypadków losowych, pozostających poza sferą jego decyzji. W rozpoznaniu zażalenia, SKO powyższą opinię podzieliło, podtrzymując stanowisko, że przez ważny interes zobowiązanego należy rozumieć wystąpienie takich okoliczności, które są obiektywnie niezależne od jego zachowania, których nie mógł on przewidzieć, ani w żaden sposób im zapobiec. Stwierdziło, że art. 13 § 1 u.p.e.a. ma na celu zarówno ochronę interesów zobowiązanego jak i wierzyciela, dlatego też jego zastosowanie nie może prowadzić do sytuacji, w której egzekucja okaże się bezskuteczna. SKO argumentowało, że to zobowiązany musi nie tylko wykazać argumenty przemawiające za zwolnieniem z egzekucji określonych składników majątkowych, ale także wykazać, że możliwe jest prowadzenie egzekucji i uzyskanie egzekwowanych należności z jego innych składników majątkowych. Wobec tego, że nie wskazał on żadnego innego alternatywnego, a przede wszystkim skutecznego sposobu uregulowania przedmiotowych należności, nie znaleziono podstaw do uwzględnienia zażalenia. Postanowienie to zostało zaskarżone przez P. M. - M. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący zarzucił, że rozstrzygnięcie SKO jest niezgodne z prawem, w szczególności z zapisami zawartymi w Konstytucji [...], a mianowicie art. art. 67 ust. 1, 69, 75 ust. 1. W jego ocenie "uprawomocnia ono bezprawne zajęcie dodatku mieszkaniowego przyznanego zgodnie z obowiązującymi przepisami osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, bez prawa do zasiłku, utrzymującej się wyłącznie z zasiłków celowych i okresowych z MOPR i nie uzyskującej żadnych innych dochodów, które to w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia jej możliwości zamieszkiwania w lokalu, z którego korzystała na podstawie umowy użyczenia, doprowadzając do bezdomności". W odpowiedzi na skargę, SKO wnosząc o jej oddalenie podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego i ze względu na jego ważny interes, może zwolnić, na czas oznaczony lub nieoznaczony, z egzekucji w całości lub części określone składniki majątkowe zobowiązanego. Wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Z literalnego jego brzmienia wynika, że zwolnienie spod egzekucji określonych składników majątkowych należących do zobowiązanego może nastąpić tylko w przypadku łącznego zaistnienia wskazanych w nim przesłanek, a mianowicie: wniosku zobowiązanego i jego ważnego interesu. Jakkolwiek konstrukcja zwolnienia z egzekucji składników majątkowych opiera się na tzw. "uznaniu administracyjnym", co oznacza, że wypełnienie tych przesłanek nie zobowiązuje organu egzekucji do zastosowania zwolnienia, to jednak nakłada też na ten organ obowiązek szczególnie wnikliwego przeprowadzenia takiego postępowania. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, jednakowoż nie świadczy o tym, że dysponuje on w tym zakresie zupełną dowolnością. Istota sporu sprowadza się zasadniczo do rozważenia wystąpienia w sprawie przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego", który uzasadniałby możliwość zwolnienia przez organ egzekucyjny spod egzekucji składnika majątkowego w postaci dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu. W tym zakresie granice obowiązków organu wyznaczały normy prawne zawarte w przepisach k.p.a.: art. 7 (dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego), art. 8 (prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, art. 11 k.p.a. (wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy), art. 77 § 1 (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art. 80 (obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona) i art. 107 § 3 (wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Poszanowania w niniejszej sprawie tych reguł – zdaniem Sądu – zabrakło. Rzecz jasna w interesie zobowiązanego, inicjującego postępowanie w sprawie regulowanej przepisem art. 13 u.p.e.a., winno być wskazanie okoliczności uzasadniających uwzględnienie jego żądania. To jednak, jak już wyżej podniesiono, nie oznacza, że organ egzekucyjny wydając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może je wydać w sposób dowolny. W badanej sprawie, skarżący w sposób nie budzący wątpliwości przedstawił okoliczności, które z perspektywy jego osoby jako zobowiązanego wskazywały na jego ważny interes, a mianowicie: utrzymywanie się wyłącznie z pomocy uzyskiwanej z MOPR (dodatku mieszkaniowego oraz zasiłków celowych i okresowych, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności i istotne obniżenie zdolności do wykonywania pracy, leczenie się w Ośrodku Leczenia Uzależnień, k. 44- 64). Okoliczności tych organy nie uczyniły przedmiotem swoich rozważań. O ile organ I instancji podjął próbę jakiejkolwiek oceny przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, o tyle organ odwoławczy, lakonicznie poprzestał na akceptacji tego stanowiska, stwierdzając, że podziela jego opinię. Z kolei, o ile Sąd nie jest władny kwestionować samego uznania administracyjnego, to jest zobligowany do zbadania prawidłowości postępowania organów w przedmiocie zastosowania tej instytucji, prawidłowości dokonanego ustalenia i oceny istnienia przesłanki, a także prawidłowości uzasadnienia odmowy. Wobec poczynionych ustaleń, iż skarżący nie posiadał żadnych innych niż zajęty zasiłek mieszkaniowy składników majątkowych nadających się do egzekucji, organy obu instancji uznały, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zwolnienie z egzekucji tego składnika majątkowego równałoby się niemożności wyegzekwowania ciążących na nim zaległości, co oznaczałoby zgodę na bezskuteczność egzekucji. Takie rygorystyczne podejście do sprawy – w ocenie Sądu – nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Jak już wyżej zaznaczono, w tego typu sprawach, w których rozstrzygnięcia oparte są na instytucji uznania administracyjnego, uzasadnienie negatywnego dla zainteresowanego rozstrzygnięcia wymaga szczególnej staranności, a przede wszystkim na rzetelnej weryfikacji przedstawionych przez niego okoliczności. Sąd w tym zakresie odwołuje się do najnowszych orzeczeń NSA w kwestii rozumienia instytucji uznania administracyjnego, a mianowicie: wyroków z dnia: [...] lutego 2016r., II FSK 3139/3, [...] marca 2016r., II FSK 2474/15, [...] maja 2016r., II FSK 1542/14, CBOSA), wyrażając pogląd, że niniejsze rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej. Jakkolwiek z istoty art. 13 § 1 u.p.e.a. wynika, że sąd administracyjny nie może zobowiązać organu podatkowego do wydania decyzji o uwzględnieniu wniosku skarżącego, to jednak poza zakresem sprawowanej kontroli administracji publicznej nie mogą jednakowoż pozostawać przypadki korzystania przez organy z przyznanej im kompetencji w sposób woluntarystyczny, zupełnie nieracjonalny lub sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Można zatem mówić, że są pewne granice uznania administracyjnego, w obrębie których może poruszać się organ, podejmując decyzję w następstwie wystąpienia przesłanki "ważnego interesu zobowiązanego". Przekroczenie tych granic ma m.in. miejsce wówczas, gdy wybór alternatywy decyzyjnej dokonany został: (-) z rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości; (-) wskutek uwzględnienia kryteriów oczywiście nieistotnych (bagatelnych) lub nieracjonalnych; (-) na podstawie fałszywych przesłanek (argumentów, które są nieprawdziwe). Wyłączenie z zakresu kontroli sądowo-administracyjnej decyzji uznaniowych obarczonych takimi wadami, stanowiłoby realne ograniczenie drogi sądowej, która umożliwiać ma przecież również podatnikom dochodzenie naruszonych w sposób oczywisty praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W sytuacji zatem, gdy w niniejszej sprawie doszło do zajęcia dodatku mieszkaniowego, który został przyznany skarżącemu w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej – w ocenie Sądu – stwierdzenie, że nie zachodzi ważny interes zobowiązanego, zwłaszcza wobec jego twierdzeń, że jedynym jego źródłem utrzymania są "zasiłki celowe i okresowe z MOPR i nie uzyskuje on żadnych innych dochodów" bez pogłębionej w tym zakresie analizy tej sytuacji nie może się ostać. Za nader dowolne należy uznać stanowisko SKO, że "w sytuacji zatem, gdy zobowiązany, nie wskazał żadnego innego alternatywnego, a przede wszystkim skutecznego sposobu uregulowania przedmiotowych należności, nie znalazło podstaw do uwzględnienia zażalenia". Na tle rozpatrywanej sytuacji jawi się bowiem pytanie: "co skarżący miał wskazać, skoro od początku do końca twierdził, że utrzymuje się jedynie z różnego rodzaju dodatków i zasiłków przyznanych mu w ramach pomocy społecznej?". Trzeba mieć na uwadze, że spełnienie przesłanki ważnego interesu wiąże się z istnieniem po jego stronie szczególnych okoliczności, powodujących że odmowa zwolnienia może zachwiać podstawami egzystencji zobowiązanego. Rozpatrujący niniejszą sprawę skład orzekający aprobuje również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia [...] marca 2010r., sygn. akt I FSK 31/08 (CBOSA), że pojęcia ważnego interesu nie można ograniczać tylko i wyłącznie do sytuacji nadzwyczajnych, czy też zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie zaległości podatkowych, albowiem pojęcie to funkcjonuje w zdecydowanie szerszym znaczeniu, uwzględniającym nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale również normalną sytuację ekonomiczną podatnika (tu: zobowiązanego), wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów oraz wydatków, a w tym względzie również wydatków ponoszonych w związku z ochroną zdrowia własnego lub członków najbliższej rodziny (koszty leczenia). W konkretnych okolicznościach faktycznych może dojść do sytuacji, w której w interesie praworządnego państwa, realizującego zasadę sprawiedliwości społecznej będzie leżała eliminacja (lub przynajmniej ograniczenie) przypisanych decyzją administracyjną ciężarów publicznoprawnych. Sprawa zatem winna być przez organy ponownie przeanalizowana, z uwzględnieniem wskazywanych przez stronę okoliczności, a mianowicie: sytuacji zdrowotnej i materialnej, ze szczególnym uwzględnieniem posiadanych przez nią dochodów, ale też i ponoszonych wydatków, leczenia uzależnień i stwierdzonego ograniczenia w zakresie możliwości podjęcia pracy. Zakresem rozważań organów powinien zostać objęty zatem nie tylko aspekt budżetowy, ale również takie zasady, jak sprawiedliwość czy zaufanie podatnika do organów państwa. Organ winien ocenić też (dokonać ważenia), co z punktu widzenia respektowania tychże reguł ogólnych oraz w okolicznościach ustalonego stanu faktycznego będzie korzystniejsze: uwzględnienie wniosku strony, czy też rozwiązanie przeciwne. Powinien też mieć na uwadze, że w istocie skarżącemu "zabrano" to, co w ramach pomocy społecznej mu "dano" i tę kwestię winien także ocenić w kontekście przesłanki, o której mowa w art. 13 § 1 u.p.e.a. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz.718), Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II ma swoje uzasadnienie w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461) oraz w zw. z art. 250 ww. ustawy.