I SA/Lu 26/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Asesor sądowy Jakub Polanowski Protokolant Starszy asystent sędziego Karolina Orłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 listopada 2024 r. nr 37/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 listopada 2024 r., wydaną z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej: "Prezes ZUS", "organ", po rozpatrzeniu wniosku A. S., dalej: "płatnik", "skarżący", o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia 25 października 2024 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres 09/2009 – 12/2009 w części finansowanej przez ubezpieczonych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 10 października 2024 r. płatnik zwrócił się o umorzenie odsetek na ubezpieczenie społeczne za wskazany wyżej okres w kwocie 5.112 zł oraz odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 2.118 zł, na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 497), dalej: "u.s.u.s." Decyzją z dnia 15 października 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Biłgoraju, odmówił wszczęcia postępowania w zakresie objętym wnioskiem. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że wszystkie należności przypadające od płatnika, które mogły być umorzone, tj. należności za płatnika jako prowadzącego działalność gospodarczą, umorzone zostały decyzją z dnia 27 czerwca 2024 r. Po uwzględnieniu tej decyzji, na koncie płatnika figurują jedynie należności za pracowników. Utrzymując w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w uzasadnionych przypadkach możliwe jest umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych, którzy są równocześnie płatnikami tych składek, gdy nie są one całkowicie nieściągalne. Zakład może umorzyć takie należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie może opłacić tych należności. Umorzenie z powodu trudnej sytuacji może dotyczyć wyłącznie składek na własne ubezpieczenia płatnika składek. W odniesieniu do należności z tytułu składek i odsetek za pracowników, które figurują na koncie rozliczeniowym płatnika, przepis ten nie ma zastosowania. Oznacza to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może podjąć jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie umorzenia należności z tytułu składek i odsetek za pracowników na podstawie przepisu wskazanego przez płatnika we wniosku o umorzenie. W skardze do sądu administracyjnego płatnik zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w postaci § 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie", w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., poprzez odmowę umorzenia odsetek liczonych na dzień 27 lutego 2024 r. przypadających od składek na ubezpieczenie społeczne za okres od 09/2009 do 12/2009 w łącznej wysokości 5.112 zł oraz odsetek liczonych na 27 lutego 2024 r. przypadających od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w kwocie 2.118 zł, w sytuacji, gdy skarżący nie wnosił o umorzenie składek, ale odsetek od tychże składek. Formułując powyższy zarzut skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia 25 października 2024 r. Ponadto wniósł on o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych Uzasadniając skargę skarżący akcentował, że zaskarżona decyzja nie może być uznana za prawidłową. Powołał on też, mając na celu wzmocnienie swojej argumentacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bd 19/13, w którym Sąd ów przyjął m.in., że pojęciem należności z tytułu składek objęte są składki odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia o dodatkowa opłata. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej : "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: (a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, (b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, (c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo jak o tym stanowi pkt 2 - stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach lub na podstawie pkt 3 - stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z treścią art. 135 sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd natomiast, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę, odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie zaś z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakreślonych wyżej granicach prowadzi do wniosku, że decyzja ta odpowiada prawu. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że ze znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji ostatecznej z dnia 27 czerwca 2024 r. wynika m.in., że na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, organ umorzył skarżącemu należności z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą będącą jednocześnie płatnikiem tych składek na ubezpieczenie społeczne okres 09/2009 – 12/2009, na ubezpieczenie zdrowotne za okres 08/2009 – 12/2009 oraz Fundusz Pracy za okres 12/2009. W odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne umorzenie objęło składki, odsetki i koszty upomnienia, zaś w odniesieniu do składek na ubezpieczenie społeczne ponadto opłatę dodatkową. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Stwierdził organ natomiast, że zachodzą przesłanki umorzenia zaległości z tytułu składek określone w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Jak wynika z treści art. 28 ust. 1 u.s.o.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2. powołanego artykułu stanowi zaś, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Ustęp 3. określa przesłanki całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ustępem 4., umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Ustęp 3a przewiduje natomiast, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z treści ustępu 3b, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych, określi minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w drodze rozporządzenia. Z treści art. 28 ust. 3a wynika więc, że nie jest możliwe umorzenie płatnikowi składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek. Dodać także należy, że jak wynika z treści art. 30 u.s.o.s., do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c. Z przepisu art. 28 ust. 3 pkt 4c wynika zaś, że całkowita nieściągalność zachodzi w przypadku gdy ogłoszona została upadłość płatnika, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe Skarżący wnioskiem z dnia 10 października 2024 r. zwrócił się o umorzenie odsetek od należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia, a zatem o umorzenie nie ze względu na przesłankę całkowitej nieściągalności, ale przesłanki wynikające z przepisów rozporządzenia. Mając to na względzie, po pierwsze, zaznaczyć należy, że wniosek skarżącego zarówno co do zakresu, jak podstawy umorzenia należności, miał dla organu charakter wiążący. Po drugie natomiast, w ocenie Sądu, wynikające z treści art. 28 ust. 3a u.s.o.s. wyłączenie możliwości umarzania należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących równocześnie płatnikami składek, ma zastosowanie zarówno do należności z tytułu składek, jak i przypadających od nich odsetek. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawodawca w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ustanawiając możliwość umorzenia należności przypadających na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, operuje jednolicie pojęciem należności z tytułu składek. Ustawodawca nie ujmuje natomiast odrębnie, inaczej niż w przepisach art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, należności z tytułu samej zaległości w składkach i należności z tytułu odsetek. O ile więc, w orzecznictwie sądów administracyjnych mimo braku wyraźnej w tym zakresie regulacji prawnej, jedynie na tej podstawie, że można umorzyć należności z tytułu składek, przyjmuje się dopuszczalność umarzania zarówno należności z tytułu składek, jak odsetek i opłaty dodatkowej (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Gd 723/24), o tyle również zdaniem Sądu, zakaz umarzania płatnikowi należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, odnosi się zarówno do samych składek, jak i przypadających od nich odsetek. Wskazane wyżej szerokie rozumienie pojęcia składek na ubezpieczenie społeczne znajduje natomiast podstawę normatywną w treści art. 24 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, zwane dalej "należnościami z tytułu składek", nieopłacone w terminie podlegają potrąceniu ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Wskazał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku powołanym w skardze. Ponadto mieć należy na uwadze, że płatnik zwracający się o umorzenie odsetek od niewpłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, co do zasady wnosi o umorzenie odsetek od kwot, którymi przecież dysponował, jako pobranych od ubezpieczonych niebędących płatnikami, więc nie obciążających go w wymiarze ekonomicznym, a których nie wpłacił w terminie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Brak jest więc uzasadnienia ekonomicznego dopuszczalności umorzenia odsetek od tego rodzaju składek niewpłaconych w terminie. Trzeba zatem zauważyć, że należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika za okres objęty jego wnioskiem z dnia 10 października 2024 r., a także przypadające od nich odsetki, zostały już umorzone ostatecznie decyzją z dnia 24 czerwca 2024 r. Natomiast w odniesieniu do odsetek od składek w części finansowanej przez ubezpieczonych niebędących płatnikami nie istnieją podstawy prawne do merytorycznego rozpoznania wniosku, jako mieszczących się w zakresie pojęcia "należności z tytułu składek", co do których ustawodawca w art. 28 ust. 3a oraz art. 30 u.s.u.s. wprowadził zakaz ich umarzania, poza przypadkiem ogłoszenia upadłości płatnika. Trafnie więc organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wskazanego wniosku skarżącego na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "k.p.a.". Powołany przepis stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, tj. żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z treścią art. 83b ust. 1 u.s.u.s., w przypadkach, gdy k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia kończącego postępowanie, Zakład wydaje decyzję. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że postępowanie w zakresie określonym wnioskiem skarżącego z dnia 10 października 2024 r. nie mogło być prowadzone. W części bowiem objęte wnioskiem należności już nie istniały, w części zaś niedopuszczalne było merytoryczne rozpoznanie wniosku. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.