I SA/Lu 334/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz-Roicka (sprawozdawca) Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2023 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2023 r. nr SKO.41/958/P/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 13 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej: "SKO") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia 21 grudnia 2022 r., nr PE-OF-I.3120.44208.2021 wydane wobec X. Y. w przedmiocie zawieszenia postępowania podatkowego, wznowionego postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na 2022 r. za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Skarżący wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Lublin o wznowienie postępowania zakończonego decyzją tego organu nr 4172/NF/2022. Wniosek uzasadnił tym, że od kilku lat przymusowo przebywał na terytorium [...] i z tego powodu na terytorium Polski nie odbierał korespondencji, która była wysyłana na nieaktualny adres. W związku z powyższym nie miał wiedzy o istnieniu decyzji i nie mógł wnieść od niej odwołania. Jednocześnie w tym samym dniu złożył odwołanie od opisanej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Następnie w piśmie z dnia 29 listopada 2022 r. sprecyzował numery decyzji ustalających wysokość podatku od nieruchomości za lata 2020-2022 wskazując: PE-OF-I.3120.51479.2020 (rok 2020), PE-OF-I.3120.44208.2021 (rok 2021), PE-OF-I.3120.45423.2022 (rok 2022). Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na 2022 r., a następnie postanowieniem z tej samej daty wznowione postępowanie zawiesił. Organ I instancji uznał, że do czasu rozstrzygnięcia przez SKO wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i ewentualnie rozpatrzenia odwołania od decyzji, wznowione postępowania podatkowe winno być zawieszone. W zażaleniu skarżący wskazał, że "skoro decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego za 2022 r. nie została mu doręczona, to w sprawie nie mógł brać udziału bez swojej winy". Podniósł, że przebywał przymusowo w [...] od maja 2017 r. do grudnia 2021 r., o czym organ wiedział i tam powinien był kierować korespondencję. SKO podało na wstępie, że stosownie do art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, dodając, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć pewną kwestię o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzoną), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności, mające znaczenie prawne. SKO zauważyło jednocześnie, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania podatkowego. Powinno się zatem ono przejawiać po pierwsze w załatwieniu sprawy, po drugie mieć bezpośredni wpływ na wynik postępowania. W ocenie SKO wobec tego, że skarżący w jednym dniu złożył jednocześnie odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia oraz wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, pierwszeństwo w rozstrzygnięciu będzie miało odwołanie, jako zwyczajny środek zaskarżenia. Tym samym, organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie o zawieszeniu wznowionego postępowania, mającego charakter szczególny. W skardze do Sądu skarżący – wskazując, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania – domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę SKO – wnosząc o jej oddalenie – podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje, że skarżący pismami z dnia 21 listopada 2022 r. (data wpływu do organu - 23 listopada 2022 r.) wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 4172/NF/2022 z dnia 20 stycznia 2022 r. oraz złożył odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący podał, że od kilku lat przymusowo przebywał na terytorium [...] i z tego powodu nie odbierał korespondencji na terytorium Polski, wysyłanej na nieaktualny adres. W związku z powyższym nie miał wiedzy o istnieniu decyzji i nie mógł wnieść od niej odwołania. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. organ I instancji na podstawie art. 240 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej wznowił postępowanie w sprawie ustalenia wysokości podatku od nieruchomości na 2021 r., a następnie postanowieniem z tej samej daty wznowione postępowanie zawiesił w oparciu o art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Organ I instancji uznał, że do czasu rozstrzygnięcia przez SKO wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i ewentualnie odwołania od decyzji, wznowione postępowanie podatkowe winno być zawieszone. SKO pogląd ten zaakceptowało stwierdzając, że pierwszeństwo w rozstrzygnięciu będzie miało odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji jako zwyczajny środek zaskarżenia. Dopiero po rozpatrzeniu odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia przez SKO, a więc ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie powstępowania, organ I instancji stosownie do art. 205 § 1 Ordynacji podatkowej, podejmie z urzędu zawieszone postępowanie wznowieniowe. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, która polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji zaistnienia ustawowych przesłanek. Postępowanie w sprawie wznowienia jest nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Podkreślenia wymaga, że stosownie do przepisu art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej wznowienie postępowania może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznej, która jest dotknięta co najmniej jedną z wad kwalifikowanych, określonych w dalszej części tej regulacji. Przesłanka ostateczności decyzji jest natomiast warunkiem sine qua non uruchomienia każdego z trybów nadzwyczajnych w treści art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania można podzielić na dwie fazy. Pierwsza z nich polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w efekcie wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 243 § 1 Ordynacji podatkowej) lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 243 § 3 Ordynacji podatkowej). Ocena formalnych podstaw wznowienia sprowadza się do badania, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę, czy powołuje ona podstawy wznowienia, wymienione w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W toku drugiej fazy postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 243 § 2 Ordynacji podatkowej prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko na tym etapie możliwy jest wgląd w materialnoprawny przedmiot sprawy, której wznowienie dotyczy. Wobec złożenia przez skarżącego równolegle wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 stycznia 2022 r., nr PE-OF-I.3120.45423.2022 (nr decyzji wynika z pisma z dnia 29 listopada 2022 r.) oraz odwołania od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, słusznie w niniejszej sprawie uznano, że aby można było procedować co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w tym zakresie (art. 243 § 2 Ordynacji podatkowej), a w konsekwencji wydać decyzję w trybie wznowieniowym (art. 245 Ordynacji podatkowej), w pierwszej kolejności należy stwierdzić przymiot ostateczności decyzji z dnia 20 stycznia 2022 r. To zaś z kolei powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i w zależności od podjętego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie – ewentualnym dalszym procedowaniem organu. Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na gruncie tego przepisu licznie wypowiadały się sądy administracyjne, które zwracały uwagę na konieczność ścisłej interpretacji podstaw zawieszenia postępowania podatkowego jako wyjątku od zasady szybkości i ciągłości postępowania (zob. np. wyroki NSA: z 20 czerwca 2017 r., II FSK 1267/17; z 21 stycznia 2016 r., II FSK 3042/13). Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć pewną kwestię o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzoną), której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Z zagadnieniem wstępnym, zwanym też kwestią wstępną lub prejudycjalną, mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy podatkowej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. W konsekwencji wymóg obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej ma miejsce tylko wówczas, gdy organ rozpatrujący i orzekający w sprawie nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania głównego. Zagadnienie wstępne ma bowiem charakter materialnoprawny; przedmiotem takiego zagadnienia nie mogą być zaś ustalenia faktyczne (zob. np. wyroki NSA: z 21 stycznia 2016 r., II FSK 3042/13; z 22 lutego 2013 r., I FSK 524/12, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014, C. Kosikowski, E. Etel, J. Brolik, R. Dowgier, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, LEX). Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się zatem sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2020 r., I FSK 9/18). Jak słusznie wskazało SKO, w niniejszej sprawie pierwszeństwo należało przypisać rozpoznaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, co oznacza, że zastosowanie regulacji z art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej było jak najbardziej prawidłowe. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.