I SA/Lu 453/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Fita, Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca),, NSA Irena Szarewicz-Iwaniuk, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi M. W.- H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia dotacji na 2013r. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. W. – H. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. W.-H. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia dotacji na 2013 r. Niepublicznemu Przedszkolu [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta umorzył postępowanie wszczęte w dniu [...] września 2012 r. wnioskiem M. W. – H. w sprawie przyznania dotacji na rok 2013 r. dla prowadzonego przez nią przedszkola [...] w M. Organ pierwszej instancji wskazał, że łącznie z wnioskiem o dotację złożono również wniosek o wpisanie Niepublicznego Przedszkola [...] w M. do ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych miasta M. Wniosek ten odrębną decyzją z dnia [...], organ załatwił odmownie. W tym stanie sprawy uznał, że wniosek o dotację złożył podmiot nieuprawniony, bo nieposiadający na dzień [...] września 2012 r. przymiotu "osoby prowadzącej" przedszkole niepubliczne. Uzyskanie wpisu Niepublicznego Przedszkola [...] w dniu [...] grudnia 2012 r. w ocenie organu, uprawnia wnioskodawczynię jako osobę prowadzącą przedszkole niepubliczne do ubiegania się o przyznanie dotacji najwcześniej na rok budżetowy 2014, pod warunkiem złożenia wniosku do dnia 30 września 2013 r. W związku z powyższym postępowanie w przedmiocie przyznania dotacji na rok budżetowy 2013 ze wskazanych wyżej względów, organ pierwszej instancji uznał za bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wniesiono o uchylenie powyższej decyzji, wskazując że umorzenie postępowania dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe, a w niniejszej sprawie przesłanka taka nie występuje. Zdaniem odwołującej brak było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż jego przedmiotem jest udzielenie dotacji i winno się ono zakończyć albo decyzją o przyznaniu dotacji albo decyzją o odmowie przyznania dotacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie stwierdziło, że tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Złożenie przez prowadzącego niepubliczne przedszkole wniosku oraz wskazanie wymaganych danych co do liczby dzieci uczęszczających do przedszkola winno skutkować ze strony organu wykonawczego gminy (Burmistrza Miasta) obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej jako konkretyzacja wysokości dotacji. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują rozstrzygania spraw dotyczących dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności administracyjnej. Tryb udzielania i rozliczania dotacji ustala rada gminy w formie uchwały, uwzględniając w szczególności podstawę jej obliczania i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji. Organ podkreślił, że sprawa udzielenia dotacji nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Ustawa o systemie oświaty nie zawiera ogólnego odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosi je jedynie do poszczególnych ściśle określonych przypadków, w których konkretyzuje formę rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy uznał, że wbrew stanowisku strony w niniejszej sprawie od samego początku istniała bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o charakterze przedmiotowym, ponieważ sprawa przyznania dotacji nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., rozstrzyganej w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Zdaniem Kolegium prawidłową formą rozstrzygnięcia wniosku byłoby zastosowanie art. 61a kodeksu postępowania administracyjnego, a więc orzeczenia w formie zaskarżalnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania mając na uwadze, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Organ pierwszej instancji orzekł w formie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego wskazując na niespełnienie przesłanek prawa materialnego wynikających z przepisów ustawy o systemie oświaty. Kolegium uznało, że w pierwszej kolejności decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego, a więc uchylić, jednakże ze względu na formę orzekania w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, uznało za uzasadnione rozstrzygnięcie jej w formie decyzji poprzez umorzenie postępowania pierwszej instancji. Odmowa przyznania dotacji powinna przybrać zdaniem organu odwoławczego formę pisma wskazującego na ewentualne niespełnienie warunków koniecznych do otrzymania dotacji, co strona ma prawo kwestionować przed sądem powszechnym w drodze postępowania cywilnego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 105 § 1 oraz art. 6, 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dale: "k.p.a.") poprzez bezprzedmiotowe umorzenie postępowania, oraz przepisów art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez brak jego zastosowania lub niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca stwierdziła, że zarówno z przytoczonych przez nią w skardze orzeczeń jak i przytoczonych przez organ w zaskarżonej decyzji wynika, że dopuszczalne jest stwierdzenie na drodze administracyjnej uprawnienia do otrzymywania dotacji lub braku takiego uprawnienia, a w konsekwencji także możliwość zaskarżenia i stwierdzenia ewentualnego naruszenia prawa przez organ, odmawiający takiej dotacji. Zdaniem skarżącej decyzja SKO dotycząca odmowy uznania sprawy jako sprawy administracyjnej jest wadliwa bowiem umorzenie postępowania jest dopuszczalne jedynie, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe. W niniejszej sprawie w mniemaniu skarżącej taka przesłanka umorzenia postępowania nie występuje. Nie występuje także przesłanka braku przymiotu sprawy administracyjnej. Według skarżącej postępowanie niniejsze nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż przedmiotem postępowania jest udzielenie dotacji. Wobec takiego zakresu, postępowanie winno zakończyć się albo decyzją o przyznaniu dotacji, albo decyzją odmawiającą udzielenia dotacji, skoro organ pierwszej instancji uznał sprawę za administracyjną. Umorzenie postępowania w przypadku bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż pozostawia bez rozstrzygnięcia merytoryczny przedmiot postępowania. Tymczasem istnieje strona - osoba prowadząca niepubliczne przedszkole, oraz nierozstrzygnięta sprawa udzielenia dotacji. Skarżąca podniosła, że nadal czeka na merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku, a umorzenie postępowania w sposób rażący narusza interes strony i uniemożliwia wydanie decyzji, która jest w niniejszej sprawie możliwa i konieczna. Na poparcie swojej argumentacji wyrażającej się w stwierdzeniu, że w sprawach, które mogą i powinny zostać zakończone merytorycznym orzeczeniem (decyzją), umorzenie jest niedopuszczalne skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych (II GSK 1520/2010, II GSK 408/2009, III SA/Kr 249/2009). Zdaniem skarżącej wobec faktu uzyskania przez nią wpisu do ewidencji niepublicznych szkół i placówek oświatowych w dniu [...] grudnia 2012 r. spełniony został warunek dający podstawę do przyznania wnioskowanej przez nią dotacji na rok 2013. Przyjęta przez organ interpretacja zawarta w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania o udzielenie dotacji, stanowi zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa. Przepisy ustawy o systemie oświaty, wbrew twierdzeniom organu, nie stanowią, przeszkody do udzielenia dotacji w roku następnym dla podmiotu, który złożył do dnia 30 września stosowny wniosek, a w tej dacie nie był jeszcze wpisany do ewidencji placówek niepublicznych. Podmiot taki zdaniem skarżącej nie jest "podmiotem nieuprawnionym", jak stwierdza to organ administracji. Konkludując skarżąca stwierdziła, że stanowisko Burmistrza Miasta odmawiające przyznania dotacji na rok 2013 dla Niepublicznego Przedszkola [...] jest sprzeczne z prawem. Zarówno przepisy, jak orzecznictwo są zgodne, że podstawą przyznania i wypłacania dotacji jest wniosek złożony do dnia 30 września roku poprzedzającego. Wniosek o dotację na rok 2013 został złożony w niniejszej sprawie w dniu [...] września 2012 r. W tym samym dniu został złożony także wniosek o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Wpis został uzyskany jeszcze przed rozpoczęciem roku finansowego, w którym wnioskowano o wypłatę dotacji, a zatem skarżąca powinna otrzymać wnioskowaną dotację. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasada, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dale: "kpa") mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że przepis art. 138 k.p.a określa możliwe sposoby zakończenia postępowania toczącego się przed organem odwoławczym, a katalog decyzji organu II instancji ma charakter zamknięty, co skutkuje tym, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w powołanym przepisie. Rozstrzygając w oparciu o art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje zatem decyzję, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo - umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3), albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2), albo - uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Zamknięty katalog decyzji organu II instancji wskazuje zatem, że organ odwoławczy nie może uchylić decyzji organu I instancji i orzec w ten sam sposób. Takiego sposobu załatwienia sprawy art. 138 k.p.a. nie przewiduje, a tak też się stało w sprawie niniejszej. W przedmiotowej sprawie istotnym pozostaje, że Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie z uzasadnieniem, że stało się ono bezprzedmiotowe ze względów podmiotowych (skarżąca nie była osobą uprawnioną do ubiegania się o dotację z budżetu gminy). Jak natomiast wynika z argumentacji organu odwoławczego rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta było co do istoty prawidłowe, jednakże bezprzedmiotowości postępowania Kolegium upatrywało nie po stronie podmiotowej ale przedmiotowej, gdyż w jego ocenie sprawa przyznania dotacji nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Jeśli tak, to w ocenie Sądu, organ odwoławczy działając na podstawie przepisów prawa powinien utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, bo co do zasady jest ono prawidłowe i wskazać na inne uzasadnienie postawy podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym już z tego powodu zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. W dalszej kolejności wskazać należy, że uzasadniona pozostaje argumentacja skargi, że sprawa z zakresu dotacji, a ściślej odmowy jej przyznania jest sprawą administracyjną, która powinna zostać rozstrzygnięta w drodze indywidualnego aktu prawnego (decyzji administracyjnej). W pierwszej kolejności jednak wskazać należy, że przytoczone przez organ orzeczenia sądów administracyjnych nie dotyczyły kwestii odmowy przyznania dotacji, a więc rozstrzygnięcia o prawach konkretnego podmiotu, a czynności materialnych jak np obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji) - sygn. akt II GSK 521/12, czy przekazania dotacji - sygn. akt I SA/Gd 879/12. Sąd zauważa jednoczenie, że i na tle tych czynności organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego orzecznictwo nie jest jednolite. Wskazać bowiem należy np. na stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu w sprawie o sygn. akt II GSK 321/13 (LEX nr 1314145), gdzie Sąd mając świadomość istnienia odmiennej linii orzeczniczej, odstępując od niej, na kanwie art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzekł, że skoro przepis ten określa jedynie przesłanki ustalania dotacji z budżetu gminy, powiatu lub państwa, w zależności od rodzaju placówki ubiegającej się o dotację, a nie określa wysokości dotacji, to jej obliczenie jest wykonaniem prawa, co oznacza, że ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jako czynności z zakresu administracji publicznej podlega kontroli sądów administracyjnych. Aprobując powyższe stanowisko i kierując się argumentacją w nim wskazaną Sąd orzekający w sprawie niniejszej doszedł do przekonania, że skoro sama czynność obliczenia dotacji, ustalenia wysokości (a więc skonkretyzowania już przyznanego prawa) jest czynnością z zakresu administracji publicznej, to tym bardziej mając na względzie art. 1 pkt 1 kpa określający podstawowe elementy sprawy administracyjnej wykładany w świetle normatywnej treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) uznać należy, że sprawa odmowy przyznania dotacji jest sprawą administracyjną, która powinna zostać załatwiona w postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej i zakończona decyzją administracyjną wydaną w tym przedmiocie. W ocenie Sądu, za niewystarczającą - w kontekście podstawowych elementów sprawy administracyjnej i stosunku administracyjnego, a także konstytucyjnej zasad demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i poszanowania podstawowych praw i wolności jednostki - uznać należy argumentację organu, że skoro ustawa o systemie oświaty nie zawiera ogólnego odesłania do stosowania przepisów kpa, a jedynie odnosi się do poszczególnych przypadków wymagających załatwienia sprawy (jej rozstrzygnięcia) w drodze decyzji administracyjnej, to brak podstaw do przyjęcia, że w sprawie dotacji organ zobowiązany jest taką decyzje wydać. Odwołując się do stanowiska doktryny wskazać należy, że sprawa administracyjna to oparty na przepisach prawa interes prawny uzasadniający żądanie od organu administracji państwowej udzielenia określonego uprawnienia albo oparta na tym samym prawie kompetencja organu administracji państwowej do oddziaływania na interes prawny nie podporządkowanego mu podmiotu przez nałożenie na niego określonego obowiązku (zob. - Cz. Marzysz, Komentarz do art.1 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX ) Mając zatem na względzie powyższe, w ocenie Sądu, skarżąca działając w oparciu o przepisy prawa, ustawę o systemie oświaty, występując z żądaniem do organu administracji publicznej miała prawo oczekiwać załatwienia jej sprawy przez ten organ w sposób umożliwiający skontrolowanie jego działania pod kątem zgodności z prawem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ uznał żądanie strony za nieuzasadnione. W ocenie Sądu to władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego (odmowa przyznania dotacji), określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie powinno przybrać formę decyzji administracyjnej. O ile można postawić tezę, że w przypadku uwzględnienia wniosku podmiotu ubiegającego się o dotację, a więc braku sporu w tym przedmiocie, kwestia samej jej wypłaty, to w istocie czynność materialno techniczna, czy wręcz księgowo - rachunkowa, to już odmowa przyznania tego prawa (skorzystania z dotacji) powinna zostać uznana za sprawę administracyjną wymagającą załatwienia indywidualnym aktem prawnym (decyzją), po przeprowadzeniu stosownego postępowania w tym przedmiocie, w którym organ administracji publicznej stosując przepisy kpa podejmie wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnia stanu faktycznego a następnie dokona jego subsumcji do właściwej normy prawa materialnego. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "ppsa") należało zaskarżoną decyzję uchylić zobowiązując Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy do uwzględnienia powyższej argumentacji i wskazań co do dalszego postępowania. O kosztach orzeczono na podstawi art.200 i art. 205 § 2 ppsa.