I SA/Lu 454/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Wałejko Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewelina Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2024 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2024 r., znak: SKO.41/1727/PO/2024, w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem I. uchyla zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 oraz w punkcie 3; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. D. 1 108 (tysiąc sto osiem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z 28 maja 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpoznaniu odwołania A. D. (dalej: skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta Miasta Lublin (dalej: Prezydent, organ pierwszej instancji) z 6 marca 2024 r., znak. KNW-M-I.1710.26.2023, w przedmiocie określenia wobec strony należności przypadającej do zwrotu do budżetu miasta Lublin z tytułu: wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na łączną kwotę 40.816,10 zł oraz umorzenia postępowania w pozostałej części, to jest do kwoty 45.850,00 zł, działając na podstawie art. 138 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 60, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 67, art. 236 ust. 2, art. 251 ust. 1 i 4, art. 252 ust. 1, ust. 5 i ust. 6 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270; dalej: u.f.p.), art. 26 ust. 1 w zw. z art. 35 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 754; dalej: u.f.z.o.) – uchyliło w całości decyzję Prezydenta z 6 marca 2024 r. (pkt 1); 2. określiło wobec strony, prowadzącej Niepubliczne Przedszkole "S. " (dalej: Przedszkole), należność dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu miasta Lublin z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem na łączną kwotę 36.933,05 zł oraz umorzyło postępowanie w pozostałej części, to jest co do kwoty 45.850,00 zł (pkt 2); nakazało zwrot do budżetu miasta Lublin kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami naliczonymi jak dla zaległości podatkowych począwszy od dnia przekazania dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w terminie 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji na rachunek bankowy budżetu Miasta Lublin (pkt 3). Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta, że wydatki w wysokości 45.850 zł, pokryte z udzielonej dotacji, a dotyczące zajęć terapeutycznych, zostały sfinansowane prawidłowo w oparciu o umowę o świadczenie usług z zakresu terapii metodą Integracji Sensorycznej, Treningu Umiejętności Społecznych, Terapii Ręki. Kwota nie podlega zwrotowi i w tym zakresie postępowanie zasadnie umorzono. Natomiast – w opinii Kolegium – nie można zaakceptować stanowiska organu pierwszej instancji i w tym zakresie należało uznać za zasadny zarzut odwołania dotyczący sfinansowania z udzielonej dotacji wynagrodzenia terapeuty w wysokości 3.883,05 zł za wrzesień 2020 r. We wskazanym okresie pracownik ten przebywał na zwolnieniu chorobowym. Tym samym przepisy prawa pracy i określające zakres świadczeń finansowanych przez pracodawcę w okresie pozostawania pracownika na zwolnieniu lekarskim nakazywały ponoszenie tych kosztów przez pracodawcę. Pomimo więc przebywania przez nauczyciela cały miesiąc na zwolnieniu lekarskim i faktycznego braku możliwości realizacji zadań oświatowych, nie utracił on prawa do świadczeń wynikających ze stosunku pracy. Świadczenia te z kolei mogły być pokrywane z kwoty udzielonej dotacji. Jednocześnie Kolegium podzieliło stanowisko Prezydenta w pozostałej części i w związku z tym orzekło o zwrocie dotacji w łącznej kwocie 36.933,015 zł, na którą składają się kwoty: 1) 12.281,34 zł na przyznane pracownikom Przedszkola dodatki do wynagrodzeń; 2) 7.105.84 zł za naprawę i wymianę pieca do ogrzewania pomieszczeń Przedszkola; 3) 6.017,71 zł za zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych dla Przedszkola; 4) 5.481,19 zł za zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych, które zostało zlikwidowane; 5) 4.646,97 zł na wynagrodzenie rozliczone z dotacji udzielonej na kształcenie specjalne; 6) 1.000 zł za zakup książek z piktogramami dla dzieci; 7) 400 zł za szkolenie pracowników Przedszkola. Kolegium odniosło się do wyżej wskazanych wydatków i przywołało treść argumentacji organu pierwszej instancji wyrażonej w tym zakresie, uznając ją za swoją. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w części obejmującej pkt 2 i pkt 3 rozstrzygnięcia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej w tej części decyzji strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co przede wszystkim dotyczy wypłaconych dodatków dla pracowników przedszkola; 2) art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez fakt, iż w toku postępowania organ administracji prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż stosował wybiórczo przepisy prawa, nie biorąc pod uwagę, że w ocenianych kwestiach zapadły inne, korzystniejsze dla strony rozstrzygnięcia, w tym zgodne ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wykorzystania kwestionowanych dotacji; 3) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji; 4) art. 15 k.p.a., poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie nieprawidłowości w wydatkowaniu przez stronę środków z dotacji oświatowej, bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego; 5) art. 35 u.f.z.o., poprzez uznanie, że przepis ten nie zezwala na finansowanie dodatkowych wynagrodzeń pracowników wynikających z umowy o pracę lub określonych w wewnętrznych przepisach regulujących zasady wynagradzania pracowników Przedszkola; 6) art. 35 u.f.z.o. w zw. z art. 236 ust. 2 i 3 u.f.p., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że wydatki poniesione na remont pieca nie były wydatkami bieżącymi Przedszkola i tym samym dotację w tym zakresie uznano za wykorzystaną niezgodne z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, popierając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że kluczowym warunkiem zasady dwuinstancyjności postępowania jest takie ukształtowanie procedury przed organem administracji, aby organ ten mógł wszechstronnie zbadać rozpoznawaną sprawę i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. W związku z tym Trybunał wskazuje cztery wymagania kształtujące konstytucyjny standard zaskarżalności orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Są nimi, po pierwsze, możliwość bycia wysłuchanym, po drugie, jawność wewnętrzna postępowania, po trzecie, zapewnienie udziału w postępowaniu podmiotu, którego ono dotyczy, oraz po czwarte, ujawnienie w sposób czytelny motywów uzasadniających rozstrzygnięcie, które umożliwia ewentualną jego weryfikację przez sąd (zob. W. Piątek, Zasada dwuinstancyjności postępowania, [w:] W. Piątek, J.P. Tarno (red.), System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II. Część 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego, Warszawa 2021, s. 200 wraz z powołanym orzecznictwem). Sądy administracyjne i doktryna prawa administracyjnego rozwijają tę myśl podkreślając, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada ogólna, wskazująca, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, ma ugruntowanie konstytucyjne, zaś jej podstawowe założenie wyraża się w tym, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zastrzec zarazem należy, że do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, lecz wymagane jest także, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W związku z tym rdzeń tej zasady wyraża się w obowiązku dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Tak rozumiana omawiana zasada postępowania administracyjnego zawiera w sobie wiele wartości, które są realizowane w trakcie jego przebiegu. Najistotniejszą z nich jest ochrona praw jednostki oraz umożliwienie jej zaskarżenia decyzji, z której nie jest a której zarzuca niezgodność z prawem bądź do której nie ma zaufania (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, Legalis/el., nb. 1, 2 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem; W. Piątek, Zasada dwuinstancyjności postępowania..., s. 198 wraz z powołaną literaturą). Niezwykle ważne jest więc, że dwukrotnego rozpatrzenia sprawy nie można rozumieć w sposób formalny, wyrażający się w fakcie podjęcia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu odwoławczego, jak bowiem wskazano wyżej omawiana zasada wyraża się w konieczności dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w warunkach, w których nie tylko organ pierwszej, ale także organ drugiej instancji rozstrzygnął sprawę samodzielnie oraz w sposób wyczerpujący. W efekcie organ odwoławczy nie tylko powinien ocenić (skontrolować) zgodność z prawem postępowania organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim jego obowiązkiem jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy "na nowo". Konsekwencją tego jest uznanie, że rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy związane jest również z zasadą prawdy obiektywnej, a to oznacza, że organ ten ma obowiązek rozpoznać sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz dążyć do realizacji zasady bezpośredniości w prowadzonym postępowaniu dowodowym. Przy czym postępowanie dowodowe organu odwoławczego ma – zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. – charakter uzupełniający, z zastrzeżeniem sytuacji związania organu odwoławczego zawartym w odwołaniu wnioskiem o przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego nie zmieniają jednak ogólnej reguły wynikającej z zasady dwuinstancyjności, a więc tego, że do obowiązków organu odwoławczego należy ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest analogicznie jak organ pierwszej instancji (w myśl art. 140 k.p.a.) związany treścią wymagań z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co przekłada się na to, że winien on rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy obowiązany jest wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności stanu faktycznego, niezależnie od tego, że uczynić to musiał także organ pierwszej instancji. Co do zasady organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnienia obowiązującego w dacie rozpoznawania odwołania stanu prawnego oraz aktualnego stanu faktycznego, w tym także musi odnieść się do wniosków dowodowych oraz wszystkich zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ujawnienie zatem w toku postępowania drugoinstancyjnego nowych okoliczności bądź nowych argumentów strony musi zostać zatem uwzględnione przez organ drugiej instancji, na którym spoczywa ciężar rozpatrzenia sprawy "na nowo" w jej całokształcie (zob. K. Glibowski, Komentarz do art. 15, [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, Legalis/el., nb. 19-21 wraz z powołanym orzecznictwem; A. Wróbel, Komentarz do art. 15, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, nr 1). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że nie zostały spełnione opisane wymogi wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co – jak trafnie zarzuciła skarżąca – było efektem tego, że organ drugiej instancji nie odniósł się należycie do argumentów podniesionych w jej odwołaniu, albowiem powielił w tym zakresie jedynie stanowisko organu pierwszej instancji, nie wyjaśniając wyczerpująco dlaczego podniesione przez stronę zarzuty (które nie zostały przez Kolegium uwzględnione) były bezzasadne. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga jednak w pierwszej kolejności przywołania przepisów prawa materialnego stanowiących jej podstawę, albowiem ich treść determinuje zakres kompetencji Kolegium, które orzekając w przedmiocie odwołania skarżącej, było obowiązane do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia całokształtu niniejszej sprawy, w tym do wnikliwego odniesienia się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu. W świetle art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W związku z tym, że przepisy tej ustawy nie wskazują definicji legalnej pojęcia "dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem", przyjmuje się, że jest to wydatkowanie przez beneficjenta przekazanych mu środków finansowych w całości bądź w części na realizację innych zadań lub celów niż określone dla danego rodzaju dotacji w umowie dotacyjnej lub w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to w szczególności zapłatę za zadanie, które nie było przedmiotem dotowania z budżetu gminy, a w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem nastąpi przez realizację innych celów niż wskazane w tych przepisach. Dlatego podmiot, któremu przyznano dotację, winien każdy wydatek powiązać nie tylko ogólnie z przedsięwzięciem, ale precyzyjnie z właściwym, wskazanym w umowie, celem, zaś powiązanie to nie może być dowolne, gdyż winno być adekwatne do celu wydatku (zob. A. Ostrowska, Komentarz do art. 252, [w:] J.M. Salachna, M. Tyniewicki (red.), Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2024, Lex/el., nr 2; M. Stawiński, Komentarz do art. 252, [w:] Z. Ofiarski (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Lex/el. 2019, nr 2). Inaczej mówiąc, dotacja jest wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, gdy została wydatkowana na cele inne aniżeli te, na które została udzielona albo nie służyła pokryciu wydatków, na które miała być wykorzystana. Jak wskazuje art. 252 ust. 5 i ust. 6 pkt 1 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego naliczane są począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. W niniejszej sprawie przedmiot sporu dotyczy prawidłowości wydatkowania przez skarżącą dotacji oświatowej, której środki była strona zobligowana spożytkować na realizację zadań określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o. Zatem każdy wydatek, który pokryty został z dotacji, winien być poddany weryfikacji pod kątem jego zgodności ze wspomnianym przepisem. Brak owej zgodności uzasadnia twierdzenie o jego wydatkowaniu niezgodnie z przeznaczeniem, a w dalszej kolejności o potrzebie jego zwrotu. Stosownie do art. 35 ust. 1 u.f.z.o., dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-31a i art. 32, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoty lub placówki, w tym na: a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy - w wysokości nieprzekraczającej: - 250% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.; dalej: u.k.n.) – w przypadku publicznych przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oraz niepublicznych przedszkoli, o których mowa w art. 17 ust. 1, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych, o których mowa w art. 19 ust. 1, i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 21 ust. 1, - 150% 12-krotnego średniego wynagrodzenia nauczyciela dyplomowanego, o którym mowa w art. 30 ust. 3 pkt 4 u.k.n. – w przypadku niepublicznych przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w niepublicznych szkołach podstawowych i niepublicznych innych form wychowania przedszkolnego niewymienionych w tiret pierwszym, oraz niepublicznych szkół i placówek, aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a, b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.; dalej: u.p.o.), oraz zadania, o którym mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212 ze zm.), 2) pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1036 ze zm.; dalej: u.p.d.o.p.), dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości w momencie oddania do używania. Przy tym, co wynika z art. 35 ust. 2 u.f.z.o., przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p., a w myśl art. 35 ust. 3 u.f.z.o., udzielone dotacja może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań określonych w ust. 1, poniesionych w roku budżetowym, na który dotacja została udzielona, niezależnie od tego, którego roku dotyczą te zadania. W świetle art. 35 ust. 4 u.f.z.o. dotacja przekazana na uczniów i wychowanków, posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych i na uczniów oddziałów integracyjnych w szkołach może być wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań związanych z organizacją kształcenia specjalnego, o którym mowa w art. 127 ust. 1 u.p.o., oraz na organizację zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 17 u.p.o. W odniesieniu do przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz szkół, niewymienionych w pkt 1, innych form wychowania przedszkolnego oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradni specjalistycznych, art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. wskazuje, że przez wydatki, o których mowa w ust. 4, należy rozumieć wydatki na realizację zadań wynikających z zaleceń zawartych w orzeczeniach o potrzebie kształcenia specjalnego, orzeczeniach o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych, indywidualnych programach zajęć, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1878 ze zm.) oraz indywidualnych programach edukacyjno-terapeutycznych, o których mowa w art. 127 ust. 3 u.p.o., a nadto zapewnienie warunków ich realizacji. Poza tym przepis art. 35 ust. 5 pkt 2 u.f.z.o. stanowi, że w przypadku przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, niewymienionych w pkt 1, oraz innych form wychowania przedszkolnego – oprócz wydatków, o których mowa w pkt 2, są nimi także wydatki na realizację zadań innych niż określone w pkt 2, w wysokości niezbędnej dla realizacji zadań tych placówek wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w odniesieniu do uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Istotne znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy ma art. 10 ust. 1 u.p.o., zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, zaś do zadań tego organu należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 2) zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; 4) zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395 ze zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki; 5) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych; 6) wykonywanie czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły lub placówki; 7) przekazanie do szkół dla dzieci i młodzieży oraz placówek, o których mowa w art. 2 pkt 7, z wyjątkiem szkół artystycznych realizujących wyłącznie kształcenie artystyczne, informacji o podmiotach wykonujących działalność leczniczą udzielających świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia stomatologicznego dla dzieci i młodzieży, finansowanych ze środków publicznych. Oceniając zgodność z prawem decyzji Kolegium w zaskarżonej prze stronę części w pierwszej kolejności trzeba się rozważyć prawidłowość stanowiska organu co do wydatkowania niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji przeznaczonej na przyznane pracownikom Przedszkola dodatki do wynagrodzeń w kwocie 12.281,34 zł. Wskazać należy – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 czerwca 2024 r. i z 23 listopada 2023 r., I GSK 1540/22, odwołując się do orzecznictwa Sądu Najwyższego – że o charakterze świadczenia, to jest, czy jest ono premią czy też jest nagrodą, rozstrzyga to, czy odpowiednie akty prawne przewidują z góry skonkretyzowane i zobiektywizowane (podlegające weryfikacji) przesłanki nabycia prawa do świadczenia lub przesłanki prowadzące do jego pozbawienia albo obniżenia (tak zwane reduktory); w takim przypadku mamy do czynienia z premią, której pracownik może dochodzić od pracodawcy, wykazując spełnienie przesłanek nabycia prawa (tak zwany roszczeniowy charakter świadczenia). Nagroda zaś występuje, gdy pracodawca w zakresie przyznania świadczenia dysponuje marginesem swobody, uznania – nagroda nie jest uzależniona od dopełnienia przez pracownika konkretnego warunku, a jej przyznanie stanowi konsekwencję wykonywania zadań przez wzorowe wypełnianie obowiązków pracowniczych. Mając na uwadze art. 105 i art. 100 § 1 ustawy z 29 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: k.p.) oraz jego rozumienie przyjęte przez Sąd Najwyższy, NSA ocenił, że nagrody i wyróżnienia mogą być przyznawane pracownikom, którzy przez wzorowe wypełnianie swoich obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i podnoszenie jej wydajności oraz jakości przyczyniają się szczególnie do wykonywania zadań zakładu pracy. Nie bez znaczenia jest przy tym, że nagroda uregulowana została w dziale czwartym k.p. (obowiązki pracodawcy i pracownika), nie zaś w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. Jeśli zatem chodzi o sposób określenia relacji zachodzących między wynagrodzeniem za pracę a nagrodą, to wynagrodzenie należy się pracownikowi za zwykłe (normalne) wykonywanie obowiązków pracowniczych, czyli w szczególności za sumienne i staranne wykonywanie pracy, a nagrody są świadczeniami wyjątkowymi, które mogą być przyznawane za to, co wykracza poza katalog czynności, do których pracownik zobowiązał się nawiązując stosunek pracy, a więc za to, co przekracza jego (zwyczajne) obowiązki. Innymi słowy, nagrody mogą być przyznawane pracownikowi jedynie za ponadprzeciętne wykonywanie obowiązków służbowych, a nie za "normalnie" wykonywaną pracę. Dlatego, jak wyjaśnił NSA, w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że świadczenie pieniężne nazwane w zakładowych przepisach płacowych (albo w umowie o pracę) "premią uznaniową", wypłacane pracownikowi systematycznie, w regularnych odstępach czasu, za zwyczajne wykonywanie obowiązków służbowych, a więc m.in. za sumienne i staranne wykonywanie pracy (art. 100 § 1 k.p.) – w oderwaniu od przesłanek nagrody określonych w art. 105 k.p., jest składnikiem wynagrodzenia za pracę. To z kolei oznacza, że pracownikowi przysługuje roszczenie o jego wypłatę. W związku z tym, zdaniem NSA, w przypadku, gdy premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę, a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to – co należy podkreślić z całą mocą – opisany element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej (w granicach określonych w art. 35 ust. 1 u.f.z.o.). Innymi słowy, nawet przy użyciu w regulaminie wynagradzania nazwy "premia uznaniowa" należy odróżnić premię od nagrody, przy czym "premia uznaniowa" wypłacana systematycznie i ujmowana jako składnik wynagrodzenia za pracę jest premią a nie nagrodą. Podsumowując powyższe wywody, niezwykle ważne znaczenie – z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy – ma okoliczność, że jak uznał NSA w tych wyrokach, jeżeli "premia stanowi stały, systematycznie wypłacany składnik wynagrodzenia osoby realizującej cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, przy założeniu że jej uzyskanie zależne jest od osiągnięcia dodatkowych, określonych przez pracodawcę założeń związanych z realizacja celów szkoły, zwłaszcza, gdy jej wypłata jest zapisana w umowie o pracę a pracownikowi przysługiwałoby roszczenie o jej zapłatę, to ten element wynagrodzenia może być sfinansowany z dotacji oświatowej. Oczywiście w granicach wynikających z art. 35 ust. 1 u.f.z.o.". Przywołane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazuje na zakres postępowania wyjaśniającego, jaki był wymagany w tej sprawie, w celu jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że strona odnosząc się w odwołaniu do spornej kwoty przyznanych pracownikom Przedszkola dodatków do wynagrodzeń, podniosła zarzut, że wbrew twierdzeniom Prezydenta, opisana suma pieniężna została wydatkowana nie na "premie", lecz na "dodatki przyznane pracownikom za realizację zadań niewynikających z ich zakresu czynności". Strona zwróciła przy tym uwagę, że w trakcie kontroli przekazała organowi pierwszej instancji do wglądu akta personalne każdego pracownika, zawierające oprócz umowy o pracę również aneksy zwiększające wynagrodzenie tytułem dodatku oraz zakresy obowiązków. Stwierdziła, że na stronach 11-14 protokołu kontroli zostały przytoczone jej szczegółowe wyjaśnienia, w których wymieniono dodatkowe zadania jakie pracownicy świadczyli na rzecz przedszkola, nienależące do ich podstawowych obowiązków. Ponadto w tej kwestii podniosła, że dodatkowe jej wyjaśnienia znajdują się również w aktach sprawy na kartach 217 i 218. Zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie dokonał analizy tych wyjaśnień i przekazanej dokumentacji, nie odniósł się do poszczególnych pracowników, ale dokonał ich oceny w sposób zbiorczy i lakoniczny. Zdaniem strony, jedynie w sytuacji przeanalizowania zakresu obowiązków pracowników w świetle zgromadzonych dowodów, w tym naszych wyjaśnień i ustaleniu, że pracownicy dodatkowe zadania wykonywali w ramach podstawowych obowiązków, będzie możliwe rozważyć zasadność rozliczenia wydatku z dotacji. W opinii strony, organ pierwszej instancji nie podjął żadnych dodatkowych czynności celem ich zweryfikowania, w tym poprzez przesłuchanie strony oraz pracowników Przedszkola. Wskazała na podniesione w trakcie postępowania kontrolnego swoje wyjaśnienia oraz przedstawione organowi pierwszej instancji dokumenty, które odnosiły się do dodatkowych zadań wykonanych w ramach obowiązków pracy przez pracowników uzyskujących omawiane "dodatki". Podkreśliła tym samym, że omawiane elementy wynagrodzenia zostały przyznane pracownikom w formie dodatków do wynagrodzenia za czynności, które świadczyli oni na rzecz Przedszkola poza zakresem obowiązków. Zarzuciła zarazem, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że są to "premie", a nie "dodatki". Niewątpliwie zaś Kolegium przyznając, że w aktach sprawy znajdują się m.in. pisma przyznające dodatek oraz oświadczenia pracowników o realizowaniu zadań przekraczających ich zakres obowiązków, stwierdziło – powtarzając pogląd organu pierwszej instancji i zarazem nie wyjaśniając (poza ogólnymi sformułowaniami dezawuującymi twierdzenia skarżącej) dlaczego jest on słuszny – że stanowią one "premie", które "nie realizowały tego celu" (to jest celu działalności Przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej). Powyższe wskazuje na zasadność zarzutów skarżącej, co do tego, że organ odwoławczy bezrefleksyjnie powielił powyższe ustalenia organu pierwszej instancji, niezgodne ze stanem faktycznym. Zwłaszcza, że Kolegium nie wyjaśniło przyczyn odmowy wiarygodności przekazanym wyjaśnieniom, a w szczególności dowodom na okoliczność prawidłowego wydatkowania dotacji (dokumentacji źródłowej). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że stanowisko Kolegium w tym zakresie sprowadzało się do powtórzenia stanowiska wyrażonego w zaskarżonej odwołaniem decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium uchyliło się przy tym od wyczerpującego odniesienia się do przywołanych w tym zakresie argumentów strony, które nie miały charakteru ogólnikowego, lecz wskazywały precyzyjnie na istniejące – w ocenie strony – uchybienia Prezydenta, w tym zawierały sugestię rozważenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, służącego weryfikacji prawidłowości stanowiska samej strony. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do przywołania § 3 pkt 1 i pkt 4 regulaminu wynagradzania oraz wskazania jakie rodzajowo dokumenty dotyczące tych dodatków znajdują się w aktach, to jest umowy o pracę, pisma przyznające dodatek, pisma wskazujące jego wysokość i zakresy obowiązków pracowników oraz stwierdził: "Analiza treści tego materiału dowodowego nie pozwala uznać, wbrew stanowisku skarżącej, że wypłacone świadczenia wynikały z realizacji zadań związanych z kształceniem, wychowaniem i opieką, a co za tym idzie, że mogły być pokryte z udzielonej dotacji". Stanowisko organu w tej części jest dowolne, albowiem Kolegium nie wskazało z czego konkretnie wywodzi, że omawiane składniki wynagrodzenia nie służyły do "uzupełnienia wykonywanych czynności związanych z zapewnieniem kształcenia, opieki i bezpieczeństwa dzieci i ciągłości edukacji", lecz stanowiły "w istocie przysporzenie majątkowe pracowników". Takiego uzasadnienia z całą pewnością nie stanowi stwierdzenie organu, że "skarżąca nie wyjaśniła w przekonujący sposób jak kalkulowano wypłacane premie poszczególnym pracownikom i w związku z jakimi okolicznościami. Ogólna informacja o wypłaconych dodatkach nie stanowi ku temu przekonującego dowodu". W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie miała miejsce dokładnie odwrotna sytuacja, albowiem to Kolegium w sposób ogólnikowy podważyło zasadność szeroko (a nie zdawkowo) uargumentowanego stanowiska strony skarżącej co do sfinansowania omawianych składników wynagrodzenia pracowników Przedszkola. Kolegium odniosło się nader lakonicznie do szeregu dokumentów przedłożonych przez stronę oraz do składanych przez nią obszernych wyjaśnień wskazujących na istotę tych "dodatków". Skarżąca, jak wspomniano wyżej, odwołała się do swoich wyjaśnień i dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, z których wynikało między innymi, że pracownikowi S. K., zatrudnionemu jako pomoc nauczyciela, przyznano dodatkowe wynagrodzenie w kwocie 200 zł w czerwcu i lipcu 2021 r. za pracę z dziećmi posiadającymi orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w okresie letnim. Praca to polegała na pomoc tym dzieciom w trakcie zabawy i terapii w wodzie w basenie przedszkolnym. Kolegium jedynie w sposób ogólny oceniło wszystkie przyznane pracownikom Przedszkola "dodatki" uznając je za "przysporzenia majątkowe pracowników" niesłużące "kształceniu, opiece i bezpieczeństwu dzieci". Takie zbiorcze odniesienie się do poszczególnych, szczegółowo umotywowanych wyjaśnień strony oraz do przedstawionych przez nią dokumentów bezsprzecznie nie realizowało zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nie sposób zatem odmówić racji skarżącej, że taki sposób rozstrzygnięcia odwołania jest przykładem braku merytorycznej oceny zarzutów ujętych w odwołaniu i zbiorczego "potraktowania poszczególnych pracowników". Ponownie zatem podnieść trzeba, że obowiązkiem organu odwoławczego było wszechstronne wyjaśnienie, czy sporne, wypłacane przez stronę składniki wynagrodzenia pracowników Przedszkola miały taki – jak wynika z cytowanych wyżej orzeczeń NSA – charakter, który uzasadniałby ich sfinansowanie z dotacji oświatowej. Skarżąca kwestionowała również w odwołaniu stanowisko organu pierwszej instancji co do kwoty 7.105.84 zł za naprawę i wymianę pieca do ogrzewania pomieszczeń Przedszkola. Rozstrzygając tę kwestię organ odwoławczy powtórzył – co do zasady – stanowisko organu pierwszej instancji w tej części. Organ wskazał, że nie może także być zakwalifikowany jako wydatek możliwy do pokrycia z kwoty udzielonej dotacji zakup kotła Cerapur GC 2200 z akcesoriami do jego montażu. Stwierdziło Kolegium, że w świetle wyjaśnień skarżącej piec ten służy ogrzewaniu pomieszczeń Przedszkola i ogrzewaniu wody, a został zakupiony, gdyż poprzedni piec nie nadawał się do naprawy, a został on zakwalifikowany przez stronę jako wydatek remontowy, nie stanowiący wydatku majątkowego ani środka trwałego. Należy wskazać, że awaria pieca nastąpiła w listopadzie 2021 r. w okresie niskich temperatur. Organ odwoławczy podzielił – za organem pierwszej instancji – stanowisko, że zakup pieca stanowił wydatek remontowy, lecz nie stanowił wydatku bieżącego. Uzasadniając to stanowisko, Kolegium stwierdziło, że tego rodzaju wydatki nie realizują procesu kształcenia – ponosi je sam organ prowadzący Przedszkole i dlatego nie mogą być finansowane z dotacji, gdyż jedynie pośrednio nawiązują do działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, a ich istotą jest bezpośrednia realizacja zadań organu prowadzącego. Oparł się przy tym organ odwoławczy na wyroku WSA w Olsztynie z 21 marca 2018 r., I SA/Ol 94/18 oraz oddalającego skargę kasacyjną od tego orzeczenia wyroku NSA z 21 października 2022 r., I GSK 3172/18. Trafnie jednak zarzuciła skarżąca w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że ich "przedmiotem była ocena prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanej w latach 2012-2013, tj. w odmiennym stanie prawnym, który nie zezwalał wprost na finansowanie z dotacji zadań organu prowadzącego". Zarazem przywołała adekwatny na gruncie mającego zastosowanie w niniejszej sprawie stanu prawnego (bo uwzględniający nowelizację art. 10 ust. 1 u.p.o.) wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2020 r., VIII SA/Wa 65/20. Organ nie dostrzegł tego i powielił wadliwie prawne stanowisko organu pierwszej instancji w tym zakresie. Okoliczność ta wymaga zatem ponownego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy również omawianego zagadnienia, z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących w dacie przyznania dotacji oświatowej. Wskazać natomiast trzeba, że zadaniem organu winno być zwłaszcza zwrócenie uwagi na treść powołanego art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.z.o., zgodnie z którym dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących placówki, w tym na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego (określonych w art. 10 ust. 1 u.p.o.) oraz na pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Jednocześnie – zgodnie z art. 35 ust. 2 u.f.z.o. – przez wydatki bieżące, o których mowa w ust. 1 pkt 1, należy rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 u.f.p. Ten zaś ostatni przepis stanowi, że przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. W świetle ustępu 3 tego artykułu, w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: 1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na: a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane, b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań; 2) dotacje na zadania bieżące; 3) świadczenia na rzecz osób fizycznych; 4) wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego; 5) wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym; 6) obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 236 ust. 4 tej ustawy wskazuje, że w planie wydatków majątkowych wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków majątkowych, do których zalicza się wydatki na: 1) inwestycje i zakupy inwestycyjne, w tym na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego; 2) zakup i objęcie akcji i udziałów; 3) wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Zarazem art. 10 ust. 1 u.p.o. stanowi wyraźnie, że do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności: 1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; 3) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie. Skarżąca wyjaśniła w toku postępowania, co potwierdziła na rozprawie jej pełnomocnik, że zakupiony przez Przedszkole piec nie jest środkiem trwałym i nie jest amortyzowany przez skarżącą, zatem nie mógł jego zakup być traktowany jako wydatek na zakup środka trwałego (niezależnie od tego, że jego wartość nie przekracza 10.000 zł, określonej w art. 16f ust. 3 u.p.d.o.p.). W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego będzie wnikliwa ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakup pieca stanowił wydatek bieżący. Organ winien przy tym pamiętać, że wydatkiem majątkowym zawsze będzie inwestycja prowadząca do zmiany wartości użytkowej budynku. Takiego wydatku nie można pokrywać z dotacji. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji strona oceniła również, że organ ten wadliwie zakwestionował możliwość pokrycia środkami z dotacji kwoty 6.017,71 zł za zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych dla Przedszkola, podnosząc przy tym, że uzasadnienie decyzji w tym zakresie było "wyjątkowo ogólne i lakoniczne". Natomiast Kolegium na stronie 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji powtórzyło wywód organu pierwszej instancji ze strony 9 decyzji Prezydenta (w tym powołany wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2018 r., I SA/Gd 219/18), uzupełniając go bardzo ogólnym, bo nie odnoszącym się szczegółowo do wyjaśnień skarżącej, sformułowaniem: "Tymczasem skarżąca uznaje, że dotacja służy zaspokajaniu wszelkich potrzeb, także niezwiązanych z celem jej udzielenia. Nie dostrzega przy tym, że finansowanie prowadzenia placówki oświatowej nie oznacza zaspokajania wydatków w całości ze środków publicznych pochodzących z udzielanych dotacji itp.". Zauważyć więc należy, że Kolegium nie odniosło się prawidłowo do podniesionych w odwołaniu argumenty skarżącej (nawiązujące do wyjaśnień składanych w trakcie postępowania kontrolnego), która zwracała uwagę szczegółowo na to, że żądana do zwrotu dotacja 6.017,71 zł dotyczy zakupu m.in.: odkurzacza iRobota Roomba i7, zestawu nagłośnieniowego Soundbar, słuchawek JBL, mikrofonu, kul solarnych ogrodowych, basenu, siatki i pokrywy do basenu, a także rolek, kasków i dzwonka rowerowego. Zarzucała przy tym, że Prezydent ocenił kwestionowane wydatki zbiorczo i bardzo ogólnie, bez zbadania związku poszczególnego wyposażenia i pomocy dydaktycznych z procesem kształcenia, wychowania i opieki. Podniosła, że każdy z kwestionowanych wydatków był przez nią szczegółowo uzasadniony już na etapie przeprowadzonej kontroli. W opinii strony, wskazuje na to w szczególności treść protokołu z kontroli, w którym na stronie 23 przytoczono wyjaśnienia strony dotyczące iRobota Roomba i7 i zestawu dźwiękowy Soundbar, które w trakcie oględzin znajdowały się "w schowku znajdującym się w sali krasnoludków", stanowiąc – odpowiednio – "urządzenie do utrzymania czystości sal zajęć w przedszkolu" oraz "wyposażenie przedszkola – używane w trakcie prowadzenia zajęć z dziećmi oraz w trakcie zabaw i przedstawień". Bezsprzecznie organ odwoławczy nie ocenił wyczerpująco celowości rozliczenia poszczególnych kwestionowanych w tym zakresie wydatków z dotacji na cele realizacji zadania Przedszkola, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona nie zgodziła się także w odwołaniu z brakiem uznania przez organ pierwszej instancji za wydatek służący realizacji zadań placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki sumy 5.481,19 zł za zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych, które zostały zlikwidowane. Również w tym zakresie organ przywołał zasadniczą część stanowiska organu pierwszej instancji wyrażonego w decyzji Prezydenta (wraz z orzeczeniem sądu administracyjnego), nie analizując wyczerpująco kwestii przedstawionych w uzasadnieniu odwołania, a jedynie stwierdzając: "Obecności przedmiotów tych nie można było jednak w placówce ustalić i zweryfikować jako wydatków koniecznych do pokrycia z udzielonej dotacji". Organ odwoławczy w szczególności nie odniósł się wnikliwie do treści przekazanego przez stronę protokołu likwidacji wyposażenia, w którym na stronie 22 wskazano: "W dniu 27.04.2022 r. osoba upoważniona do kontroli okazała protokół likwidacji wyposażenia przedszkola z dnia 31.12.2021 r. (akta kontroli nr 36). Wynika z niego, że miska podwieszana z deską, opiekacz do kanapek, regulator pokojowy bezprzewodowy, rolety beżowe, stelaż podtynkowy i zestaw natryskowy (1 szt.) zostały zlikwidowane z powodu uszkodzeń mechanicznych (pęknięto miska, pęknięto obudowa, zalany wyświetlacz, popękane elementy, nieopłacalna naprawa)". Zauważyć trzeba, że organ pierwszej instancji twierdził, że nie daje wiary wyjaśnieniom strony w trakcie trwania kontroli, w których wskazała ona przeznaczenie poszczególnych wydatków na zakup wyposażenia i pomocy dydaktycznych, które zostały zlikwidowane. Zarazem jednak nie wskazał jakiegokolwiek przekonującego uzasadnienia takiej oceny. Nie wyjaśnił bowiem jakie to względy mające oparcie w zasadach wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego wykluczają wiarygodność wyjaśnień strony, która wskazała m.in., że wymiana 2 sztuk plafonów Pirus LED była spowodowana "wymianą oświetlenia w sali zabaw", miska podwieszana ze stelażem podtynkowym została zdemontowana w ramach "remontu toalety przedszkola - wymiany sedesu", parawan łazienkowy szklany "został kupiony celem zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu dzieci w przedszkolu - został zamontowany w szatni jako osłona w okresie epidemii koronawirusa", usługa naprawy rolet dotyczyła "naprawy uszkodzonych rolet w przedszkolu". W ocenie Sądu, nie można wykluczyć, tak jak to uczyniły organy obu instancji – bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego wymaganego w świetle zasady prawdy obiektywnej – że wyjaśnienia strony w tej kwestii są wiarygodne. Jest jasne bowiem, na co trafnie wskazała skarżąca, że przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie wykluczają sytuacji, gdy wyposażenie zakupione ze środków pochodzących z dotacji przez placówkę oświatową zostanie przez nią utracone z określonych powodów, w tym z uwagi na uszkodzenie tych przedmiotów. Rzeczą beneficjenta jest natomiast wykazanie, że taki zakup faktycznie miał miejsce, mieścił się w zakresie określonym treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.f.z.o., był użytkowany przez placówkę zgodnie z przeznaczeniem, lecz z określonych racjonalnie powodów nie mógł dłużej tej funkcji pełnić. Aczkolwiek organ był uprawniony do uznania za nieprzekonywujące wyjaśnień strony w tej kwestii, to jego ocena nie mogła być dowolna, lecz winna mieścić się w ramach zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Dokonana przez Kolegium ocena co do zakupu wyposażenia i pomocy dydaktycznych, które zostały zlikwidowane, tych wymagań nie spełnia. Zdaniem Sądu, co najmniej przedwczesne było stanowiska Kolegium co do wydatku za wynagrodzenie rozliczone z dotacji udzielonej na kształcenie specjalne w kwocie 4.646,97 zł. Również w tym zakresie stanowisko organ jest niezwykle lakoniczne, gdyż sprowadza się do oceny, że "Nie można uznać za wiarygodne wyjaśnienia skarżącej złożonego w trakcie trwania kontroli, w związku z tym z powodu zastosowania błędnej proporcji należało przyjąć, że nieprawidłowo obliczona i wydatkowana kwota powinna podlegać zwrotowi". Sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję ostateczną organu drugiej instancji nie może zastępować tego organu w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Sąd nie mógł zatem z urzędu niejako "poprawić" za organ wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy obowiązany więc będzie – zgodnie z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. – wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w tym zakresie, w tym podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia omawianej kwestii. Wobec naruszenia wskazanych przepisów Sąd nie był zobowiązany do oceny pozostałych zarzutów skargi podniesionych co do tej części zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wszakże zauważyć należy, że Sąd stoi na stanowisku, że niewątpliwie w sytuacji, gdy wynagrodzenia pracowników oraz dotacja oświatowa naliczane i wypłacane są miesięcznie, przyjmując liczbę dzieci w konkretnych miesiącach, a nie w skali całego roku, to rozliczenie ich ze środków dotacji winno uwzględniać proporcję dzieci w danym miesiącu, nie zaś w skali całego roku. W ocenie Sadu, organ wadliwie rozstrzygnął również sprawę co do części dotacji wydanej na zakup książek z piktogramami dla dzieci kwoty 1.000 zł. W tym zakresie, Sąd za uzasadnione uznaje zarzuty skarżącej, że organ odwoławczy bezrefleksyjnie powielił ocenę organu pierwszej instancji, nie odnosząc się należycie do treści odwołania, w którym strona stanowczo zaprzeczyła, że wydatek stanowi nagrodę dla dziecka, uzasadniając rzeczowo to twierdzenie. Niewątpliwie zarazem obowiązkiem organu drugiej instancji było zwrócenie uwagi w tej kwestii na ogólnie dostępną wiedzę, co pozwoliłoby zweryfikować rolę zakupionych pomocy edukacyjnych w postaci książek z piktogramami w kontekście specyfiki pracy z dziećmi wymagającymi kształcenia specjalnego. Strona trafnie zwróciła przy tym uwagę w odwołaniu, do czego nie odniósł się organ odwoławczy, że kwestionowany przez organ pierwszej instancji wydatek służył pracy z dziećmi autystycznymi w trakcie roku szkolnego jako pomoce dydaktyczne. Jak podniosła strona, książki te były wykorzystywane przez dzieci do komunikacji w trakcie codziennego pobytu w Przedszkolu, a zwłaszcza w trakcie zajęć terapeutycznych, podczas których dzieci – korzystając z omawianych książek – mogły przekazywać swoje myśli terapeucie w zrozumiały dla nich i dla tej osoby sposób, używając obrazków znajdujących się w tych materiałach. Wyjaśniła również strona, że "Dzieci nie rozstawały się z książeczką w czasie pobytu w przedszkolu oraz w domu (zabierały ze sobą). Natomiast z chwilą zakończenia edukacji przedszkolnej dziecko zabierało ze sobą książeczkę, bowiem piktogramy były zindywidualizowane na potrzeby konkretnego dziecka, bez możliwości dalszego wykorzystania w przedszkolu. Rodzice tych dzieci potwierdzali każdorazowo odbiór książeczki". Jeśli powyższe twierdzenia strony były zgodne z rzeczywistością – czego nie podważyło Kolegium w postępowaniu odwoławczym – to jest oczywiste, że zakup omawianych książek wynikał z realizacji zadań związanych z kształceniem specjalnym oraz wychowaniem i opieką nad dziećmi posiadającymi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, a co za tym idzie, mógł zostać pokryty z udzielonej dotacji. Okolicznością prawnie obojętną w tym zakresie jest zaś fakt, czy po zakończeniu edukacji przedszkolnej dzieci, które korzystały z nich w trakcie roku szkolnego, mogły je zatrzymać, czy też pozostały one w Przedszkolu. Także ta kwestia nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona przez organ, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów proceduralnych, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu jednak Sąd zauważa, że trudno odmówić logiki twierdzeniom skarżącej, która w sposób racjonalny wyjaśniła w skardze powody pozostawienia dzieciom (po zakończeniu edukacji przedszkolnej) tych książek, wskazując: "każda książka jest opracowana i wykonane według potrzeb danego dziecka, nie ma możliwości przekazania jej innemu dziecku. Ponadto książki są używane przez cały okres pobytu w przedszkolu (min. 2-3 lata), są po tym czasie częściowo zniszczone, obślinione i wytarte. Gdybyśmy tej książki nie przekazali dziecku to tak jakbyśmy zabrali dziecku sposób komunikacji ze światem zewnętrznym. Oczywiście innym rozwiązaniem byłaby "likwidacja" książeczki, być może pomogłoby to uniknąć zwrotu dotacji, jak tego żąda Kolegium. Jednak dla nas istotniejszym celem było dobro dziecka i zapewnienie ciągłości terapeutycznej, a z pewnością kwestionowany wydatek ten cel realizował". Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium obowiązane będzie odnieść się również do tych wyjaśnień strony. Wreszcie – w opinii Sądu – nie sposób uznać za prawidłowo stanowiska Kolegium co do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim zakwestionowano wydatek 400 zł za szkolenie pracowników Przedszkola. Wskazane wyżej zadania organu prowadzącego, obejmujące "zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej", winny być odczytywane przy uwzględnieniu realizacji ustawowych zadań Przedszkola jako placówki oświatowej w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Tego rodzaju wydatki, służące przecież zapewnieniu organowi prowadzącemu dostępu do przepisów prawa oświatowego, konsultacji i szkoleń w tym zakresie – co do zasady – stanowią wydatki poniesione zgodnie z art. 35 u.f.z.o. Zauważy należy, że strona podniosła w odwołaniu, do czego organ odwoławczy się nie odniósł, iż kwestionowany wydatek dotyczył szkolenia w zakresie zgodności z przepisami prawa dokumentacji organizacyjnej i przebiegu nauczania, i jako taki umożliwił zapoznanie się z obowiązującymi regulacjami dotyczącymi przykładowo zapewnienia opieki dziecku w przedszkolu oraz rozwiązań praktycznych w tym zakresie. Natomiast organ stwierdził, że nie podziela twierdzeń strony w tym zakresie, gdyż przedmiot szkolenia dotyczył ogólnego funkcjonowania placówki oświatowej i nie miał bezpośredniego związku z kształceniem, wychowaniem czy opieką, a zatem takie szkolenie z ogólnie określonej dokumentacji organizacyjnej nie było związane z wykonywaną przez ten personel pracą wychowawczą czy opiekuńczą i nie miało związku z celem dotacji oraz nie stanowiło wydatku bieżącego placówki. Jest jasne, że w mającym zastosowanie w sprawie stanie prawnym (zob. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b u.f.z.o. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 4 u.p.o.) organ prowadzący ma obowiązek zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej oraz finansowej i organizacyjnej szkoły, ma więc obowiązek zagwarantowania, aby szkoła była w odpowiedni sposób obsługiwana w tej sferze organizacyjnej. Z tych względów również wydatki ponoszone na szkolenie z zakresu "Poprawności tworzenia, gromadzenia dokumentacji organizacyjnej jednostek oświatowych w świetle przepisów prawa oświatowego" nie mogą być a priori wykluczone z grupy tego rodzaju wydatków. Kolegium nie wskazało przy tym żadnych szczególnych okoliczności wskazujących ten wydatek jako niemieszczący się w realizacji zadania organu prowadzącego, obejmującego "zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej". Natomiast choć skarga nie zawiera w tym zakresie zarzutów, to Sąd związany zakresem zaskarżenia, obowiązany był także odnieść się do stanowiska Kolegium, które za zasadny uznało zarzut odwołania dotyczący sfinansowania z udzielonej dotacji wynagrodzenia terapeuty w wysokości 3.883,05 zł za wrzesień 2020 r. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie zostało właściwie uzasadnione, a ponadto odpowiada ono w pełni przepisom prawa oraz ukształtowanemu w orzecznictwie sądowym ich rozumieniu. Sąd nie widział zatem potrzeby powtórzenia prawidłowych rozważań Kolegium w tym zakresie. Podsumowując powyższe Sąd stwierdza, że strona słusznie zarzuciła, że w sprawie zostały naruszone wymienione w skardze przepisy postępowania. Zwłaszcza trafny był zarzut strony dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a., poprzez przyjęcie stanowiska organu pierwszej instancji bez przeprowadzenia samodzielnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, wskutek czego Kolegium uchybiło wynikającej z tego przepisu zasadzie dwuinstancyjności postępowania, z której wynika, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Poza wspomnianym wyżej rozstrzygnięciem uwzględniającym odwołanie strony, Kolegium nie odniosło się prawidłowo do zarzutów odwołania, a także nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, ograniczając się do przedstawienia opisu ustaleń organu pierwszej instancji, przytoczenia przepisów prawa oraz powtórzenia stanowiska organu pierwszej instancji. Należy zauważyć, że chociaż organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, to jednak w pierwszej kolejności powinien ustosunkować się wyczerpująco do zarzutów tych. Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu albo braku ich zasadności, winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji Kolegium. Niezależnie od tego, co wskazano wyżej, zaskarżona decyzja narusza prawo z powodu błędnego rozstrzygnięcia przez Kolegium o zakresie umorzonego postępowania. Skoro bowiem organ odwoławczy – inaczej niż organ pierwszej instancji – stwierdził, że wydatek z tytułu zasiłku chorobowego pracownika (3.883,05 zł) podlegał sfinansowaniu z dotacji oświatowej, to obowiązany był umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji również w tym zakresie, a nie co do kwoty 45.850 zł (tak jak uczynił to Prezydent). Organ odwoławczy natomiast orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w takim samym zakresie, w jakim rozstrzygnął o tym Prezydent – to jest co do kwoty 45.850 zł. Sąd za zasadne uznał zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – wskutek niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. – wskutek błędnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji oraz art. 15 k.p.a. – wskutek niespełnienia wymagań zasady dwuinstancyjności postępowania. Wobec dostrzeżonych przez Sąd uchybień, przedwczesne było wypowiadanie się co do prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Dopiero bowiem prawidłowe, to jest spełniające opisane wymogi zasady dwuinstancyjności postępowania, ustalenie stanu faktycznego sprawy, otwiera możliwość niewadliwego zastosowania przepisów materialnoprawnych. Mając to na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) – uchylił zaskarżoną decyzję w części obejmującej rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 oraz w punkcie 3, a także – na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. – orzekł o kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy – w myśl art. 153 p.p.s.a. – uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku. Zgodnie więc z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy ponownie rozpatrzy oraz rozstrzygnie sprawę zakończoną w pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją Prezydenta, stosując się do przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.