I SA/Lu 476/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz Asesor sądowy Agnieszka Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. Z. U. S. Oddział w B., wydaną z upoważnienia Prezesa Z. U. S., dalej: "ZUS", "organ", w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy decyzję ZUS z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą I. Ł., dalej: "strona", "skarżąca", prawa do zwolnienia z opłacania należności z ytułu składek należnych za kwiecień 2020 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), dalej: "ustawa o szczególnych rozwiązaniach, oraz wskazał, że do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. Dalej ZUS podał, że płatnikowi składek, zgodnie z przepisami powołanymi w decyzji znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za kwiecień 2020 r., jeżeli płatnik prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Organ wskazał, że w myśl "przytoczonych w przywołanej powyżej decyzji przepisów" płatnik zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych chyba, że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Strona natomiast dokumenty rozliczeniowe z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej za kwiecień 2020 r. przekazała do ZUS w dniu [...] lipca 2020 r. ZUS decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmówił wnioskodawczyni prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za kwiecień 2020 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, po ponownym jej rozpoznaniu ZUS stwierdził, że termin na złożenie dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r upłynął dnia [...] maja 2020 r. Ostatecznym terminem przekazania dokumentów rozliczeniowych, aby skorzystać ze zwolnienia z opłacenia składek za wskazany miesiąc był 30 czerwca 2020 r. Dokumenty (ZUS DRA) za kwiecień 2020 r. złożone w dniu [...] lipca 2020 r. są natomiast dokumentami złożonymi po upływie obowiązującego terminu na dokonanie takiej czynności. Organ zaznaczył przy tym, że jednym z warunków zwolnienia ze składania dokumentów rozliczeniowych było złożenie poprawnej i w obowiązującym terminie deklaracji ZUS DRA. Zdaniem organu, w związku z korzystaniem przez wnioskodawczynię z tzw. "małego ZUS" była ona w 2020 r. zobowiązana złożyć za styczeń i luty ZUS DRA cz. II razem z kompletem dokumentów rozliczeniowych z zakresem 1-39 z zachowaniem terminu na ich złożenie. Deklaracje DRA za styczeń i luty 2020 r. zostały zaś złożone przez stronę w dniu [...] maja 2020r., deklarację ZUS DRA za marzec złożono z kolei [...] maja 2020 r., tj. po terminie, który upływał [...] kwietnia 2020 r. Niezłożenie w terminie deklaracji spowodowało brak możliwości utworzenia systemowo dokumentów rozliczeniowych za kolejne miesiące. W związku z tym ZUS stwierdził brak podstaw do zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...], zarzucając że wydana wobec niej decyzja jest krzywdząca, strona podnosiła, że organ utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. w żaden sposób nie uwzględnił jej wyjaśnień. Skarżąca poinformowała, że prowadzi jednoosobową działalność polegającą na wytwarzaniu i dowozie do klienta koktajli owocowych i warzywnych, z czego osiąga niewielki, lecz wystarczający jej na utrzymanie zysk. Składki ZUS stara się regulować terminowo i rzetelnie. Od połowy marca do końca kwietnia 2020 r. jej przychód był, jak wskazała "praktycznie zerowy", co było spowodowane sytuacją związaną z COVID i całkowitym brakiem zamówień. W kwietniu firma nie działała ze względu na kwarantannę syna. Opłacenie składek za kwiecień i maj, to dla skarżącej zbyt duże obciążenie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o oddalenie skargi. Następnie wyjaśnił, że "błędne przekonanie L. G.", iż nie musi składać deklaracji rozliczeniowych, ponieważ w jej ocenie powinny zostać automatycznie wygenerowane, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zmianę decyzji, gdyż to na płatniku składek ciąży obowiązek złożenia w terminie deklaracji rozliczeniowych, zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019r., poz. 2325 ze zm.) dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Kontroli Sądu została poddana decyzja ZUS, którą odmówiono skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień 2020 r. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] maja 2020r skarżąca zwróciła się o udzielenie pomocy mającej przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19, w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia opisanych na wstępie składek. Deklaracja rozliczeniowa za kwiecień nie została złożona w terminie, który upływał 30 czerwca 2020 r., do ZUS została ona przekazana [...] lipca 2020 r., co jest bezsporne. Skarżąca wyjaśniała, że brak przekazania deklaracji spowodowany był jej przekonaniem o samoistnym wygenerowaniu kolejnych deklaracji, po złożeniu jej za marzec 2020 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wyłącznym powodem odmowy udzielania wnioskowanego wsparcia było niezłożenie deklaracji rozliczeniowych w terminie do 30 czerwca 2020 r., wynikającym z treści art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. ZUS tłumaczył też, że system nie wytworzył faktycznie dokumentów rozliczeniowych za kolejne miesiące, gdyż już deklaracja za marzec złożona została [...] maja 2020 r. czyli po terminie, który upływał [...] kwietnia 2020 r. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy brak złożenia deklaracji rozliczeniowych w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. uzasadniał odmowę przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu przedmiotowych składek. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 31zq ust. 3 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Stosownie zaś do art. 31zo ustawy o szczególnych rozwiązaniach, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 266 za zm.), opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Jeśli zaś chodzi o przepisy proceduralne, to do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń oraz art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.). dalej: "K.p.a.", miały zastosowanie przepisy K.p.a., w tym zasady ogólne, z których wynikają zobowiązania dla organów administracji publicznej do stania na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniania wobec stron obowiązków informacyjnych (art. 9 K.p.a.), zapewnienia stronom udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 K.p.a.). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 9 K.p.a., którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to przez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt V SA 44/01). Ponadto obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt SA/Lu 2087/95). Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w następstwie złożenia wniosku z [...] dnia maja 2020 r. doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był – w rozsądnym terminie – udzielić skarżącej należytego i wyczerpującego wyjaśnienia m.in. o okolicznościach prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków, a więc konkretnie wskazać jakich dokumentów brakuje, aby wniosek strony mógł zostać rozpatrzony pozytywnie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 805/20, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2021 r., I SA/Bd 410/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lipca 2021 r., III SA/Po 940/20). W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, że organ podjął jakiekolwiek starania by w porę poinformować skarżącą, że bez złożenia brakujących deklaracji rozliczeniowych jej wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony. Dokument rozliczeniowy za kwiecień wpłynął do organu [...] lipca 2020 r., tymczasem organ w swoich dość lakonicznych wyjaśnieniach traktuje go jako niebyły, nie odnosi się do jego merytorycznej treści, mimo, iż strona tłumaczy, dlaczego uważała, że dokument ten wygeneruje się z systemu samoistnie. Jak strona podkreśla, wręcz nie wiedziała o jego niewygenerowaniu się skoro złożyła deklarację za marzec 2020 r. Ani z akt, ani uzasadnienia decyzji nie wynika w żaden sposób, dlaczego pomimo uzupełnienia przez stronę brakującej dokumentacji, ZUS przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji kompletnie tę okoliczność zignorował. Takie działanie zasadniczo godzi w interes prawny i faktyczny skarżącej, naruszając jednocześnie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) przez pominięcie istotnego dla sprawy materiału dowodowego oraz podważając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jednostek do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Nie bez znaczenia w sprawie jest okoliczność, że skarżąca występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. W tej sytuacji, w przekonaniu Sądu, brak udzielenia stronie przed dniem 30 czerwca 2020 r. wyjaśnienia, że warunkiem pozytywnego załatwienia wniosku jest złożenie brakującej deklaracji rozliczeniowej stanowi o naruszeniu przez organ wynikającego z art. 9 K.p.a., obowiązku udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek z urzędu w celu ochrony strony przed negatywnymi konsekwencjami braku wiedzy co do obowiązującego prawa. Należy przy tym mieć w polu widzenia, że organ zobligowany był działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Uznać zatem należy, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu o słuszności stanowiska w kwestii obowiązku informowania przez organ wnioskodawcy o niezłożeniu wymaganego dokumentu i skutkach z tym związanych, świadczy wprowadzanie przez ustawodawcę do ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2, obowiązującego od 16 grudnia 2020 r. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). Wprawdzie powyższy przepis nie obowiązywał w dniu wydania decyzji w pierwszej instancji ani po ponownym rozpatrzeniu sprawy ([...] sierpnia 2020 r. i [...] września 2020 r.), jednakże wskazuje on na dostrzeżenie przez ustawodawcę konieczności wprowadzenia regulacji prawnej mającej chronić wnioskodawców przed utratą m.in. prawa do zwolnienia. Tym samym wyznaczają kierunek, który powinien być uwzględniany przy stosowaniu zwolnień przewidzianych ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Zdaniem Sądu ,uchybienia w toku postępowania ze strony organu nie mogą negatywnie wpływać na prawa skarżącej, nawet jeżeli nie złożyła ona deklaracji w wymaganym terminie. Dlatego przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów K.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić zainteresowanym spełnienie warunków uzyskania zwolnienia. Co więcej, Sąd podkreśla, że decyzja powinna zawierać uzasadnienie odpowiadające wymogom z art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 K.p.a. Organ powinien wykazać w uzasadnieniu decyzji, dlaczego nie wziął pod uwagę złożonej w późniejszym czasie deklaracji, mimo tłumaczenia strony odnośnie przyczyn takiego stanu rzeczy, ani też argumentacji strony odnośnie okoliczności sprawy i jej przekonaniu o wygenerowaniu się dokumentów z systemu. W rezultacie Sąd uznał, że wskazane naruszenie przez organ art. 7, 8 § 1, 9 i 10 § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem strona przed 30 czerwca 2020 r., czyli w okresie prawie dwumiesięcznym od dnia złożenia wniosku, została przez organ stosownie pouczona o obowiązku złożenia do tego dnia wymaganej deklaracji rozliczeniowej, miałaby możliwość usunięcia braków i uzyskania przedmiotowego zwolnienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jej skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) P.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych, nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków. Rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.