I SA/Lu 532/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca) WSA Grzegorz Wałejko Protokolant asystent sędziego Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 sierpnia 2022 r. nr 030000/71/62442-1/2021/RDZ-B7/3/UTRZ w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania składek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organ) utrzymał w mocy decyzję organu z 9 czerwca 2022 r., odmawiającą M. N. zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne (składki) za czas od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. W motywach tej treści rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że według Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) oraz rejestru REGON w dniu 31 marca 2021 r. przeważająca działalność gospodarcza M. N. była oznaczona kodem PKD 85.60.Z (działalność wspomagająca edukację). W tych okolicznościach, zdaniem organu, M. N. nie prowadziła przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD, uprawniającym do uzyskania wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Dopiero 7 kwietnia 2021 r. M. N. zgłosiła do CEIDG zmianę kodu PKD na 96.02.Z (fryzjerstwo i pozostałe zabiegi kosmetyczne) z datą zaistnienia zmiany od 2 stycznia 2014 r. Organ stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek dopuszczenie innych dowodów niż wymienione wyżej urzędowe rejestry byłoby działaniem wbrew rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2022.1291 - rozporządzenie COVID-19). W związku z tym organ powołał się na § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia COVID-19 i przyjął, że skoro kod PKD 85.60.Z nie jest wymieniony w tym przepisie, M. N. nie może uzyskać wnioskowanego zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zdaniem organu, przyjęte stanowisko prawne znajduje potwierdzenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn.: I GSK 720/21, I GSK 832/21, I GSK 1224/21 (por. strona internetowa orzeczenia.nsa.gov.pl). M. N. (skarżąca) złożyła skargę na powyższą decyzję organu. Zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2022.2000 ze zm. - K.p.a.) z powodu nieustalenia stanu faktycznego i pominięcia dowodów, potwierdzających rzeczywistą działalność skarżącej; - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329 ze zm. - P.p.s.a.), gdyż organ nie wykonał prawomocnego wyroku z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21; - art. 31zo ust. 8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2021.2095 ze zm. - ustawa COVID-19) ze względu na odmowę zwolnienia z obowiązku opłacania składek wyłącznie na podstawie urzędowych rejestrów z pominięciem stanu rzeczywistego. W następstwie skarżąca zmierzała do uchylenia zaskarżonej decyzji organu. Skarżąca zasadniczo wykazywała, że organ miał obowiązek odtworzyć stan rzeczywisty. Ponadto kolejny raz bazowanie przez organ tylko na treści urzędowych rejestrów było sprzeczne z wiążącym stanowiskiem prawnym wyrażonym w prawomocnym wyroku z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21, w którym organ został zobowiązany do ustalenia stanu rzeczywistego. Skarżąca zaznaczyła, że przedstawiła organowi dowodowy na okoliczność działalności rzeczywiście przez nią prowadzonej, które organ pominął. Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja organu nie jest zgodna z prawem. Organ pominął stanowisko prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W motywach prawomocnego wyroku z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie stwierdził, że wpisy dokonywane w rejestrze REGON czy CEIDG nie zastępują postępowania wyjaśniającego. Nie zwalniają organu od obowiązku odtworzenia prawdy obiektywnej. Tłumaczył, że postępowanie w sprawach dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacania składek prowadzone jest na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 31zq ust. 8 ustawy COVID-19. Wobec tego zastosowanie w sprawie znajduje między innymi art. 76 § 3 K.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Taki zaś charakter mają dane zawarte w rejestrze REGON. Przedsiębiorca ubiegający się o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19, prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w tym przepisie, jako przeważającą, może zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego i podważyć aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON. W celu obalenia domniemania przedsiębiorca musi wykazać, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych widniejących w rejestrze. W postępowaniu o przyznanie uprawnienia, o którym mowa w § 10 ust. 2a rozporządzenia COVID-19, ustalenie rodzaju przeważającej działalności gospodarczej należy do sfery ustaleń faktycznych. Wpis w tym zakresie we właściwym rejestrze korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest to domniemanie wzruszalne. Podobnie jak wpis w rejestrze, także oświadczenie we wniosku o przyznanie ulgi stanowi oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy. Ustawodawca w § 10 ust. 2 rozporządzenia COVID-19 potraktował wpis w rejestrze jako domniemanie prawne, mając na celu uproszczenie i tym samym skrócenie postępowania zmierzającego do udzielenia uprawnienia do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Natomiast uwzględnienie wyłącznie wpisów w rejestrze, jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia wymogu prowadzenia, jako przeważającej, działalności gospodarczej oznaczonej określonym kodem PKD, powoduje w istocie wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które faktycznie spełniają warunek do przyznania ulgi, to jest prowadzą we wskazanym w ustawie dniu przeważającą działalność zgodną ze wskazanymi kodami PKD, a jedynie nie wypełniły czynności formalnych i uchybiły obwiązkom statystycznym. Działanie takie zaprzecza celom przyjętych regulacji w zakresie zwalczania skutków epidemii COVID-19 oraz narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Nie budzi wątpliwości, że obowiązek wykazania rodzaju przeważającej działalności innej, niż działalność ujawniona w rejestrze jako przeważająca, spoczywa na stronie występującej o przyznanie uprawnienia. Jednak również na organie ciążą obowiązki procesowe wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności organ obowiązany jest przestrzegać wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). W świetle art. 9 K.p.a. organ ma także obowiązek poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ winien czuwać nad tym, aby strona postępowania nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, a w tym celu udzielać jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ ma również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji (art. 10 K.p.a.). Przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji organ nie może pominąć obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 414/21 stwierdził, że organ ograniczył się jedynie do zbadania wpisów w CEIDG i rejestrze REGON. W konsekwencji skarżąca została pozbawiona możliwości przedstawienia w postępowaniu administracyjnym dowodów dla wykazania istotnej dla rozstrzygnięcia okoliczności, dotyczącej rzeczywistego rodzaju prowadzonej - jako przeważającej - działalności gospodarczej. Jednocześnie wyraźnie przy tym zaznaczył, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy należy do organu. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie sygn. III SA/Lu 414/21 zobowiązał organ do uwzględnienia przedstawionej wykładni omawianych przepisów dotyczących wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 oraz do przeprowadzenia postępowania w sposób odpowiadający wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności do oceny okoliczności zmiany kodu przeważającej działalności gospodarczej. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt postępowania administracyjnego, organ wezwał skarżącą do przedstawienia dowodów na okoliczności prowadzonej działalności według stanu na 31 marca 2021 r., w szczególności dotyczących procentowego udziału poszczególnych rodzajów prowadzonej działalności w ogólnej wartości przychodów (por. wezwanie skierowane do skarżącej z 3 marca 2022 r.). W odpowiedzi skarżąca złożyła pismo z 19 marca 2022 r. i dokumenty. Jednak organ pominął twierdzenia i dokumenty oferowane przez skarżącą. Co więcej, odnotował zmianę kodu PKD przeważającej działalności skarżącej. Następnie ponownie i konsekwentnie powtórzył argumenty, które były już przedmiotem sądowej kontroli legalności w sprawie sygn. III SA/Lu 414/21. Stan faktyczny organ przemilczał podobnie jak przemilczał wiążące znaczenie prawomocnego wyroku sądowego z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21. W tym stanie sprawy organ nie wykonał prawomocnego wyroku z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21, co narusza art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a § 1 K.p.a., a z szerszej perspektywy z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U.1997.78.483 ze zm.). Co do zasady wymaga podkreślenia, że w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 2, art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim standardy konstytucyjne wykluczają sytuacje, w których organ władzy publicznej działa wbrew prawomocnemu wyrokowi sądowemu wydanemu w danej sprawie. W takich przypadkach rozstrzygnięcie organu władzy publicznej nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela. Trzeba odnotować, że Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie tłumaczył na gruncie przesłanek zwolnienia z obowiązku opłacania składek, że odesłanie do danych zawartych w rejestrze REGON, wskazuje jedynie na środek dowodowy. Jeśli w sprawie nie zachodzą wątpliwości, wówczas nie ma potrzeby sięgać do innych dowodów. Jeśli jednak stan faktyczny objęty wpisem w rejestrze REGON jest wątpliwy bądź sporny, w takiej sytuacji wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Na gruncie postępowania administracyjnego w orzecznictwie wyrażany jest pogląd, w myśl którego nie jest dopuszczalne stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych. Przeciwne stanowisko, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, narusza zasady postępowania administracyjnego poprzez arbitralne ograniczenia zakresu art. 75 K.p.a., co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine tej ustawy. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie istoty sprawy tylko na podstawie jednego środka dowodowego bez zweryfikowania istotnych wątpliwości dotyczących stanu rzeczywistego. Szybkość postępowania nie może dominować nad potrzebą wydania prawidłowej decyzji opartej na dokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny nawiązał do art. 2 Konstytucji RP i zwrócił uwagę na potrzebę zachowania standardów sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast na sprawiedliwość proceduralną składa się między innymi obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 7, art. 75 - art. 81 K.p.a. (por. wyroki sygn.: I GSK 829/21, I GSK 754/21, I GSK 575/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że spór skarżącej z organem koncentruje się na kodzie PKD przeważającej działalności gospodarczej należy raz jeszcze zatrzymać się na znaczeniu urzędowych rejestrów w postępowaniu administracyjnym. Organ bowiem chce niejako automatycznie uzależnić zwolnienie z obowiązku opłacania składek tylko od zapisów zawartych w wymienianych urzędowych rejestrach. Prawidłowa wykładnia prawa nie może ograniczać się tylko do sensu słów użytych w interpretowanym przepisie, ale każdorazowo powinna obejmować sprawdzenie czy jego literalne odczytanie prowadzi do wniosków zgodnych z konstytucyjnymi zasadami obowiązującego porządku prawnego i czy wówczas będzie realizował przypisany mu cel. Jeśli na tym tle powstają istotne rozbieżności albo takiej spójności nie da się odnaleźć, wówczas wnioski narzucone przez wykładnię językową powinny zostać skorelowane z tymi, jakie z kolei wynikają z wykładni systemowej (w tym z kontekstu konstytucyjnego) oraz funkcjonalnej (przede wszystkim z ratio legis interpretowanej regulacji). W takich przypadkach przyjmuje się zaistnienie potrzeby harmonizowania kontekstów (por. szerzej Zasady wykładni prawa, L. Morawski, Toruń 2010, s. 71 i nast.). Językowe znaczenie tekstu nie jest jedyną i bezwzględną granicą wykładni (por. przykładowo Trybunał Konstytucyjny w sprawie sygn. K 25/99, OTK 2000/5/141). Przepisy w systemie prawa stanowią element całości usystematyzowanej według treści (poziomo), według miejsca w hierarchii aktów normatywnych (pionowo) i służą realizowaniu określonych celów w obrocie prawnym, kształtowaniu określonych następstw w porządku społecznym. Zatem równie istotny jest cel przypisany spornemu zwolnieniu z obowiązku opłacania składek. Organ pominął, że jego konsekwentne, niezgodne z prawem stanowisko w istocie rzeczy nie tylko pozbawia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania składek płatników, którzy faktycznie funkcjonowali w przeważającym zakresie w obszarach objętych omawianym wsparciem, ale jednocześnie prowadzi do dowolnego przyznania tej pomocy płatnikom, którzy tylko formalnie, niezgodnie z rzeczywistością ujawnili w rejestrach urzędowych kody PKD. Tok argumentacji przyjęty przez organ - wbrew prawomocnemu wyrokowi z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21 - bez wątpienia prowadzi do skutków nie do zaakceptowania z punktu widzenia art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, do całkowicie dowolnego zwalniania z obowiązku opłacania składek, bo w sposób pozbawiony związku z rzeczywistością. W tym stanie rzeczy konsekwentne i niezgodne z prawem zapatrywanie organu niewątpliwie niweczy z jednej strony znaczenie w obrocie prawnym prawomocnego wyroku sądowego, a z drugiej społeczny cel spornej instytucji zwolnienia z obowiązku opłacania składek, skoro pomija realia, w jakich znajduje się konkretny wnioskodawca. Organ każdorazowo ma konstytucyjny i ustawowy - jasny i jednoznaczny - obowiązek rozpatrywać przesłanki omawianego zwolnienia w sposób zgodny z jego celem, nie zaś wbrew temu celowi. Innymi słowy, organ ma obowiązek rozpatrywać i rozstrzygać wnioski o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na podstawie prawdy obiektywnej także w odniesieniu do kodu PKD właściwego dla przeważającej działalności wnioskodawcy. Tylko w ten sposób sporna instytucja zwolnienia z obowiązku opłacania składek realizuje swój cel prawny i jednocześnie społeczny. W podsumowaniu przedstawionych wyżej rozważań sąd stwierdza, że zestawienie motywów prawomocnego wyroku z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21 z treścią kontrolowanej decyzji organu dowodzi nierespektowania przez organ mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądowego. Nie jest zgodny z prawem jedyny merytoryczny argument organu, który ogranicza się wyłącznie do treści urzędowych rejestrów z całkowitym pominięciem prawdy obiektywnej oraz znaczenia w obrocie prawnym prawomocnego i wiążącego wyroku z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21. Jednoznaczne zanegowanie przez organ mocy wiążącej prawomocnego wyroku sądowego z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21 w żadnym razie - z punktu widzenia praworządności - nie może kształtować sytuacji prawnej skarżącej, zakresu jej praw i obowiązków wobec organu, w porządku publicznym. W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne sądu. Rzetelnie i bezstronnie wykona prawomocny i wiążący wyrok z 16 listopada 2021 r. sygn. III SA/Lu 414/21. Przede wszystkim w pełni zastosuje się do wiążących ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w tym prawomocnym orzeczeniu sądowym. Organ nieadekwatnie nawiązał do stanowiska prawnego w sprawach sygn.: I GSK 720/21, I GSK 832/21, I GSK 1224/21. W wymienionych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny rozważał mechanizm porównywania przychodów, nie zaś zasady ustalania kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej jako przesłanki zwolnienia z obowiązku opłacania składek. W następstwie próby organu posłużenia się orzecznictwem Sądu kasacyjnego w celu odejścia od stosowania art. 153 P.p.s.a. nie mogły zostać zaakceptowane z perspektywy prawa. Z powodów omówionych wyżej sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.