I SA/Lu 690/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Niezgoda (sprawozdawca) Asesor sądowy Jakub Polanowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 30 września 2024 r. nr 0601-IEE.7192.169.2024.2 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 września 2024 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Lublinie, dalej: "Dyrektor Izby Administracji Skarbowej", "organ nadzorczy", w związku z wniesieniem przez B. S., dalej: "zobowiązana", "skarżąca", zażalenia na pismo Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Lublinie, dalej: "Naczelnik Urzędu Skarbowego", "organ egzekucyjny", z dnia 1 sierpnia 2024 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz akt sprawy wynika, że pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. zobowiązana skierowała do Naczelnika Urzędu Skarbowego wniosek o uchylenie dwóch wydanych przez ten organ postanowień: - z 25 dnia października 2017 r. o przybiciu na rzecz T. R., który zaoferował cenę nabycia wynoszącą 246.400 zł za licytowany udział 1/2 nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w L. przy ul. [...], należącej do zobowiązanej oraz - z 15 dnia grudnia 2017 r. o przyznaniu własności udziału 1/2 nieruchomości gruntowej zabudowanej położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej jej własność na rzecz T. R.. Do wniosku tego Naczelnik Urzędu Skarbowego odniósł się pismem z dnia 7 maja 2024 r. Z kolei, pismem z dnia 23 maja 2024 r. zobowiązana wystąpiła do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o zaprzestanie naruszeń prawa i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez uchylenie wskazanych postanowień. Odpowiedzi na to pismo Naczelnik Urzędu Skarbowego udzielił pismem z dnia 1 sierpnia 2024 r. Organ egzekucyjny poinformował w nim, że w jego ocenie nie ma możliwości uchylenia w zwykłym trybie administracyjnym postanowień z 25 października 2017 r. o udzieleniu przybicia na rzecz licytanta i z 15 grudnia 2017 r. o przyznaniu własności nieruchomości. Wskazał on również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 3567/21, jaki zapadł w sprawie zobowiązanej. Po otrzymaniu tego pisma zobowiązana wniosła do organu nadzorczego zażalenie z dnia 14 sierpnia 2024 r. Jej zdaniem pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 1 sierpnia 2024 r., mimo braku oznaczenia, że stanowi postanowienie, ma taki charakter. Zobowiązana zakwestionowała prawidłowość wydania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego pisma z 1 sierpnia 2024 r. oraz zwróciła się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ nadzorczy, po analizie wskazanego pisma zobowiązanej, oznaczonego jako zażalenie, uznał, że nie stanowi ono zażalenia. Pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 1 sierpnia 2024 r., będące odpowiedzią na wniosek zobowiązanej z dnia 23 maja 2024 r., nie stanowi bowiem postanowienia administracyjnego, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej: "K.p.a." Wskazane pismo organu egzekucyjnego nie zawiera również elementów składowych decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności brak w nim rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach podmiotu, stanowiącego istotę decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała sytuacja niedopuszczalności zażalenia z przyczyn przedmiotowych, która obejmuje m.in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia aktu w toku instancji. Skoro bowiem pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 1 sierpnia 2024 r. nie stanowiło postanowienia administracyjnego, lecz jedynie odpowiedź na pismo zobowiązanej, to nie przysługiwało jej prawo do wniesienia na nie zażalenia. Wobec powyższego, zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, był on zobligowany do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na zasadzie art. 134 K.p.a. Wystąpienie negatywnej przesłanki dopuszczalności zażalenia, nakłada bowiem na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności w formie postanowienia. Organ nadzorczy, odnosząc się do treści pisma skarżącej, wyraził też stanowisko, zgodnie z którym nie zostały naruszone przepisy art. 2 i 7 Konstytucji. Naczelnik Urzędu Skarbowego działał bowiem zgodnie z obowiązującym prawem i według swoich ustawowych kompetencji. W skardze na wskazane wyżej postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej stwierdzające niedopuszczalność zażalenia zobowiązana zarzuciła naruszenie: - art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie: Dz.U. z 2025 r. poz. 132), dalej: "u.p.e.a.", poprzez błędne uznanie i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej do wydania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo bez nazwy Naczelnika Urzędu Skarbowego z 1 sierpnia 2024 r., będące postanowieniem w rozumieniu przepisów z art. 126 K.p.a.; -134 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18, w zw. z art. 60 § 2 w zw. z art. 60 § 1, w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 w zw. z art. 111n § 2 i art. 112b § 1 w zw. z art. 111n § 2 u.p.e.a., poprzez niezastosowanie się organów do tych przepisów, co skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 25 października 2017 r. o przybiciu i następującego po nim postanowienia z dnia 15 grudnia 2017 r. o przyznania własności udziału w nieruchomości, wydanych wbrew zakazowi w ustawie, zatem bez podstawy prawnej; -134 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 60 § 2 w zw. z art. 60 § 1, w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 i art. 111n § 2 i art. 112b § 1 § 2 i § 3 w zw. z art. 1111n § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 16 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nie zastosowanie się organów do tych przepisów i nie wyeliminowanie z obrotu prawnego czynności egzekucyjnych w postaci postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 25 października 2017 r. o przybiciu i następującego po nim postanowienia z dnia 15 grudnia 2017 r. o przyznania własności udziału w nieruchomości, co skutkuje bezprawnie utrzymującego wpisu w dziale II księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Lublin Zachód w Lublinie X Wydział Ksiąg Wieczystych, jako właściciela T. R., podczas gdy zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym właścicielem udziału w nieruchomości jest skarżąca; - art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a" w zw. z art. 60 § 1 i § 2 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez nie zastosowanie się organów do stanu faktycznego i prawnego po umorzeniu rażąco wadliwego postępowania egzekucyjnego, wyrażonego w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt II FSK 141/18 i II FSK 1173/18 i następnie wyroku z dnia 16 października 2019 o sygn. akt II FSK 2082/18, w rozumieniu ww. przepisów, nakazujących uchylenie czynności egzekucyjnych wydanych bez podstawy prawnej, w tym o przywrócenie prawa własności nieruchomości sprzed daty wszczęcia postępowania egzekucyjnego, to jest z rzeczywistym stanem prawnym; - art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. art. 60 § 1 i § 2 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 i art. 111n § 2 oraz art. 112b § 1 w zw. z art. 111n § 2 u.p.e.a. poprzez nie zastosowanie się organów do zasady związania oceną prawną co do dalszego postępowania wyrażonego w prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r. o sygn. akt II FSK 2429/18 w przedmiocie przybicia na rzecz licytanta i wyroku o sygn. akt II FSK 3730/18 w przedmiocie przyznania własności udziału w nieruchomości, którymi Sąd ten uznał, że nie było podstaw prawnych do odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz do zastosowania przybicia egzekucyjnego i następującego po nim przyznania własności, wskazując naruszenie prawa z art. 29 § 1, art. 59 § 1 pkt 2 i art. 111n § 2 u.p.e.a., co skutkuje rażącym naruszeniem prawa; - art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18, w zw. z art. 29 §1, art. 59 § 1 pkt 2, art. 60 § 1, art. 111n § 2 i art. 112b § 1 u.p.e.a., w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji, poprzez działanie organów z zaprzeczeniem zasady praworządności, sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, bowiem w demokratycznym państwie prawnym, żadne działanie organów władzy publicznej nie tylko nie może być dowolne, ale winno być podejmowane jedynie na podstawie i w granicach prawa., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów i wyciągnięcie wniosków nieuprawnionych w świetle rzeczywistego stanu faktycznego i prawnego sprawy, co spowodowało błędne uznanie w zaskarżonym postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia; - art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zasadności przesłanek, jakimi organ Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, kierował się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa. Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, poprzez uchylenie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 25 października 2017 r. o przybiciu na rzecz licytanta T. R. i następującego po nim postanowienia z dnia 15 grudnia 2017 r. o przyznaniu na rzecz T. R. prawa własności udziału ˝ w nieruchomości gruntowej położonej w L. przy ul. [...], stanowiącej własność zobowiązanej - jako wydanych bez podstawy prawnej; 2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wydanie wyroku zobowiązującego organ egzekucyjny do rozstrzygnięcia w granicach wniosku skarżącej, poprzez uchylenie w/w postanowienia z dnia 25 października 20127 r. o przybiciu i następującego po nim postanowienia z dnia 15 grudnia 2017 r. o przyznaniu prawa własności nieruchomości; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Z kolei skarżąca, pismem z dnia 20 lutego 2025 r. podtrzymała w całości zarzuty i wnioski zawarte w skardze, a także wskazała, że na podstawie art. 60 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny może, w razie potrzeby, wydać postanowienie uchylające dokonane czynności egzekucyjne wskutek umorzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z tego względu zarządzeniem z dnia 23 grudnia 2024 r., sprawa skierowana została do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wprawdzie skarżąca w piśmie z dnia 20 lutego 2025 r. wniosła o skierowanie sprawy w trybie jawnym. Jak wynika z treści powołanego wyżej art. 119 p.p.s.a., sąd nie jest jednak wnioskiem takim związany. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził niedopuszczalność zażalenia, powołując w podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia art. 134 i 144 K.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów, w postępowaniu egzekucyjnym odpowiednio stosuje się przepisy K.p.a. Jak wynika z treści art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Art. 144 K.p.a. stanowi zaś, że w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że w odniesieniu do postępowania egzekucyjnego organ nadzorczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania, i odpowiednio zażalenia, może wynikać z przyczyn przedmiotowych oraz podmiotowych. Do pierwszej grupy należą np. brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do przyczyn podmiotowych zalicza się np. przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, a także z 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1805/22). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przyjął, w ocenie Sądu trafnie, że pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 1 sierpnia 2024 r. nie miało charakteru postanowienia. Stanowiło jedynie odpowiedź na pismo skarżącej z dnia 23 maja 2024 r. Nie można zaś wnieść zażalenia, czy innego środka zaskarżenia, na pismo niebędące postanowieniem, czy decyzją. Zachodzi więc, jak prawidłowo przyjął organ nadzorczy, przesłanka stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Należy bowiem zauważyć, że akt administracyjny, jak decyzja administracyjna albo postanowienie, stanowi jednostronną czynność organu administracji publicznej mającą odpowiednią formę prawną i określającą konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zasadniczo, organ administracji publicznej, jak to wynika z treści art. 104 § 1 K.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje, co z kolei wynika z § 2. tego artykułu, rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Jak zaś stanowi art. 123 § 1 K.p.a., postanowienia wydaje organ administracji publicznej w toku postępowania. Dotyczą one, zgodnie z § 2., poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Podstawy prawne do wydania szeregu postanowień zawierają też przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, np. w sprawie zwolnienia z egzekucji określonych składników majątkowych zobowiązanego (art. 13), rozstrzyganie i zajmowanie przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego (art. 17), niedopuszczalności sprzeciwu (art. 18j), nieprzystąpienia do egzekucji (art. art. 29), wyłączenia spod egzekucji rzeczy lub prawa majątkowego (art. 38), umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59), kosztów egzekucyjnych (art. 64c), stwierdzenia nabycia ruchomości (art. art. 68b), ustanowienia bądź odebrania zarządu nieruchomością (art. 1110g), opisu i oszacowania wartości nieruchomości (art. 110u), przybicia (art. 111m) oraz o przyznaniu własności (art. 112b). W każdym ze wskazanych przypadków treścią aktu administracyjnego, takiego jak decyzja administracyjna bądź postanowienie, jest ustalenie konsekwencji obowiązującej normy prawnej w stosunku do określonych podmiotów. Mogą to być konsekwencje wynikające z prawa materialnego, bądź przepisów postępowania. W wyniku wydania aktu administracyjnego, będącego decyzją administracyjną bądź postanowieniem, dochodzi zatem do wiążącego ustalenia określonej sytuacji prawnej lub wadliwości (niewadliwości) decyzji ostatecznej. Wskazanego rodzaju akt administracyjny zawiera więc, oprócz wypowiedzenia się organu administracji publicznej co do stanu faktycznego, będącego podstawą faktyczną rozstrzygnięcia, także oświadczenie woli tego organu skierowane na wywołanie określonych skutków prawnych wynikających z przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania. W odniesieniu do postanowień, jak wynika z treści art. 124 K.p.a., ustawodawca sformułował określone wymagania formalne. Zgodnie bowiem przepisem § 1. tego artykułu, postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Paragraf 2. przewiduje zaś, że powinno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Nie ma także wątpliwości, że akt, który ze względu na swą treść rozstrzygającą o obowiązkach lub uprawnieniach określonego podmiotu, zaliczyć należałoby do decyzji albo postanowień, nie traci tego charakteru w wyniku niezachowania wymagań formalnych. Odnosząc powyższe do treści pisma organu egzekucyjnego z dnia 1 sierpnia 2024 r. zauważyć trzeba, że organ ten, odpowiadając na pismo skarżącej z dnia 23 maja 2024 r., w którym żądała ona zaprzestania naruszeń prawa przez organ administracji skarbowej i przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez uchylenie postanowień organu egzekucyjnego z 25 października o udzieleniu przybicia oraz z 15 grudnia 2017 r. o przyznaniu własności, przedstawił stan sprawy egzekucyjnej zakończonej w wyniku umorzenia postępowania egzekucyjnego, tak jak to wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 3567/21. W treści tego pisma organ egzekucyjny nie rozstrzygał natomiast o prawach lub obowiązkach skarżącej wynikających, czy to z prawa materialnego, czy z przepisów postępowania. Dodać należy, że pismu temu organ egzekucyjny nie nadał formy postanowienia albo decyzji. Nie zawiera ono oznaczenia, jako decyzja bądź postanowienie, a oprócz tego, że nie zawiera rozstrzygnięcia o prawach bądź obowiązkach skarżącej, nie zawiera również pouczenia o zażaleniu. Ma zatem rację organ nadzorczy, że ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, należało na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność zażalenia. Dodatkowo zauważyć można, że oba wskazane postanowienia, co do których skarżąca w piśmie z 23 maja 2024 r. żądała ich uchylenia, zostały już wcześniej prawomocnie uchylone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II FSK 2429/18 oraz II FSK 3730/18. Mając to wszystko na uwadze, działając zgodnie z art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy wyznaczonych przedmiotem zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, Sąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy, oddalił skargę.