I SA/Lu 840/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Niezgoda Sędziowie WSA Wiesława Achrymowicz, WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Strzelec po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 września 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały R. L. z dnia [...] nr [...] w sprawie wysokości, zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek, klub dziecięcy na terenie Miasta L. oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. pełnomocnik działający w imieniu Rady Miasta wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze zawarte w uchwale Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie wysokości, zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy na terenie Miasta. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w szczególności: - art. 60 ust. 1 i 2 w związku z art. 10 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1457) poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie dopuszczają uregulowań zawartych w § 3 ust. 4 i 5 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie wysokości, zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy na terenie Miasta, - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, iż w przypadku określenia wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jak zostało to uczynione w § 7 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie wysokości, zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy na terenie Miasta - dochodzi do istotnego naruszenia tego przepisu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie wysokości, zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy na terenie Miasta została podjęta w oparciu o podstawę prawną wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1457). Strona skarżąca podkreśliła, że dotacja celowa, o której mowa w art. 60 ust. 1 ustawy, ma charakter fakultatywny. Oznacza to, że w przypadku gdy rada gminy nie określi w drodze uchwały o wysokości i zasadach ustalania oraz rozliczania takiej dotacji, wówczas podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniający dziennych opiekunów - nie ma roszczenia o jej przyznanie. Nie jest to bowiem obligatoryjna forma (zadanie), które zostało przypisane gminie. Sformułowanie "mogą otrzymać" oznacza, iż do uznania gminy ustawodawca pozostawił ocenę czy takie dotacje będą przyznawane. Jeżeli dotacja ma charakter fakultatywny, a środki te zaliczane są do finansów publicznych, należy zdaniem skarżącej uznać, iż rada gminy ma pewną swobodę (w granicach ustawowych) także do określania celów, na które podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy powinien wykorzystać te środki. W przeciwnym razie może nie zostać osiągnięty cel zarówno regulacji ustawowych jak też fakultatywnych regulacji zawartych w przepisach prawa miejscowego. Dalej argumentowała strona skarżąca, iż przeznaczeniem dotacji celowej z art. 60 ust. 1 ustawy nie może być dofinansowanie do kosztów całości ogólnie rozumianej działalności opiekuńczej żłobka lub klubu dziecięcego, gdyż takie wykorzystanie czyniłoby z niej dotację podmiotową, co przeciwstawiałoby się woli ustawodawcy kształtującego ją jako dotację celową. W tym kontekście wskazanie w § 3 ust. 4 uchwały, iż ustalona przez podmioty, o których mowa w § 1, opłata za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym stanowi sumę kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych oraz kwoty przyznanej dotacji mieści się zarówno w delegacji ustawowej jak też w dopuszczalnym zakresie swobody jaką ustawodawca pozostawił radzie gminy, w zakresie tego, co zostało już podkreślone, fakultatywnego zadania. Strona skarżąca nadmieniła, że w niniejszej sprawie Rada Miasta opierała się też na praktyce innych miast, w których wprowadzono identyczne uregulowania i które nie były kwestionowane przez organy nadzoru. Na poparcie czego powołała uchwałę Nr [...] Rady Miasta K. dnia [...] marca 2014 r. w sprawie określenia wysokości i zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobki na terenie miasta K. Odnosząc się do postanowień § 7 uchwały strona wskazała, iż doszło w tym zakresie do błędu legislacyjnego, który powinien być uznany jako nieistotne naruszenie prawa, nie skutkujące nieważnością zapisu § 7 uchwały. Tym bardziej, iż skutek prawny wejścia w życie uchwały jest określony regulacją wynikającą z przepisu art. 4 ust. 1 ustawy dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Konkludując strona skarżąca stwierdziła, że przepisy § 3 ust. 4 i 5 uchwały nie naruszają przepisów prawa, a w zakresie § 7 uchwały można co najwyżej mówić o nieistotnym naruszeniu prawa, a tym samy nie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej odrzucenia ewentualnie oddalenie. Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. akt I SA/Lu 460/15) odrzucił skargę Rady Miasta na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] Nr [...]. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Rady Miasta od powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 lipca 2015 r. uchylił zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w sprawie wysokości, zasad ustalania oraz rozliczania dotacji celowej dla podmiotów prowadzących żłobek lub klub dziecięcy na terenie Miasta nie narusza prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03). W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3). Zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1457), w skrócie "o.p.n.d.w." podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1, prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Z kolei z treści ust. 2 wynika, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej, o której mowa w ust. 1, określa rada gminy w drodze uchwały. Należy mieć również na uwadze, że ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 885) rozróżnia trzy rodzaje dotacji: celowe, podmiotowe i przedmiotowe. W myśl tej ustawy dotacje celowe są to środki przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań i realizację określonych programów. Zatem cel dotacji determinowany jest zadaniem. Właściwe dotacjom celowym cechy ustawowe z zakresu ich przeznaczenia i zarazem możliwego wykorzystania odróżniają dotacje celowe od przewidzianych w ustawodawstwie szczególnym "dotacji podmiotowych". Zgodnie bowiem z art. 131 ustawy o finansach publicznych, każda z dotacji podmiotowych przeznaczana jest na dofinansowanie wskazanej w ustawie działalności bieżącej ustawowo określonego podmiotu, przy czym w świetle art. 218 ustawy o finansach publicznych podstawą udzielenia z budżetu samorządu dotacji podmiotowej jest zawsze przepis ustawowy. Oznacza to, że konstrukcje dotacji podmiotowych muszą z zasady wynikać z ustawy sensu stricto, a nie z aktu wykonawczego do ustawy. Jak zaznaczono na wstępie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zawartym w uchwale z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w części obejmującej § 3 ust. 4 i 5 oraz § 7 z powodu ich sprzeczności z postanowieniami art. 60 ust. 2 o.p.n.d.w. oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz 1456 ze zm.). W zakwestionowanym uregulowaniu zawartym w § 3 ust. 4 uchwały Rady Miasta z [...] uchwalono, że: "ustalona przez podmioty, o których mowa w § 1 opłata za pobyt dziecka w żłobku lub klubie dziecięcym stanowi sumę kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych oraz kwoty przyznanej dotacji." We wskazanym przepisie Rada Miasta wykroczyła poza delegację ustawową bowiem jak już zaznaczono dotacja z art. 60 ust. 1 o.p.n.d.w. ma być dotacją celową, przeznaczoną na wykonywanie konkretnych zadań. Jako dotacja celowa, nie jest ona przeznaczona na sfinansowanie (dofinansowanie) jakichkolwiek wydatków z tytułu prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego, ale tych wydatków, które konkretyzuje uchwała rady gminy. Określenie, iż opłata za pobyt dziecka jest sumą kwoty pobranej od rodziców i kwoty przyznanej dotacji stanowi w istocie wskazanie elementów opłaty za pobyt dziecka w określonej placówce. Tymczasem Rada powinna była koncentrować się na ewentualnych elementach określenia wysokości dotacji celowej, zasad ustalania dotacji celowej, oraz rozliczenia dotacji celowej, które jak wynika z zaskarżonej uchwały zostały określone we wcześniejszych jej przepisach. W § 3 ust. 5 uchwały Rady Miasta z dnia [...] uchwalono, że: "dotacja celowa, o której mowa w § 1, przeznaczona jest na sprawowanie opieki nad dzieckiem do lat 3 przez żłobek lub klub dziecięcy". Jak już wyżej wspomniano rolą Rady Miasta było określenie wysokości dotacji celowej oraz zasad jej ustalania i rozliczania, natomiast zakwestionowanym przepisem organ określił przeznaczenie dotacji, co nie należało do jego kompetencji. Ustawodawca w art. 10 o.p.n.d.w. określił zadania żłobka i klubu dziecięcego, do których zaliczył w szczególności: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych (pkt 1), zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka (pkt 2) oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka (pkt 3). Określenie w § 3 ust. 5 uchwały Rady Miasta celów, na jakie dotacja ma być wykorzystana z przekroczeniem delegacji ustawowej a nadto w zakresie innym, niż ustawodawca uczynił to w ustawie powoduje, że przepis ten powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego, co w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zostało uczynione. Odnosząc się do § 7 uchwały Rady Miasta z dnia [...] zgodnie, z którym "uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia", zdaniem Sądu został on słusznie zakwestionowany przez organ nadzorczy. W art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych została wyrażona ogólna zasada zgodnie, z którą akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z wyjątkiem przepisów porządkowych – ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminach krótszych niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (ust. 2). Ustalając termin wejścia aktu w życie ustawodawca nie tylko określił minimalny okres, jaki powinien upłynąć od momentu ogłoszenia aktu normatywnego do momentu jego wejścia w życie (dwa tygodnie), ale także wprowadził nakaz rozdzielenia dnia wejścia w życie od dnia ogłoszenia aktu normatywnego, co jest przejawem realizacji konstytucyjnej zasady stanowienia aktów normatywnych z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis. Odnosząc zacytowane przepisy do realiów niniejszej sprawy, zdaniem Sądu nie można podzielić poglądu skarżącej, że zakwestionowany § 7 stanowi jedynie błąd legislacyjny, który powinien być uznany za nieistotne naruszenie prawa. Nie powinno budzić wątpliwości, iż sformułowanie wynikające z art. 4 ust 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zawiera kategoryczne sformułowanie (...wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia...) tym samym przepis ten stanowi normę powszechnie obowiązującą, a więc ma on zastosowanie zarówno w przypadku, gdy dany akt nie zawiera postanowień w tym zakresie jak też wówczas, gdy wskazują one termin wejścia w życie w sposób nieprawidłowy. Należy bowiem pamiętać, iż obowiązek wprowadzenia vacatio legis do aktów normatywnych wynika z zasady: bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzą się z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Odczytując z zakwestionowanego przepisu termin wejścia w życie uchwały Rady Miasta ("uchwała wchodzi w życie w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia"), stwierdzić należy, że jest on krótszy od minimalnego, określonego w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (‘akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dniu od dnia ich ogłoszenia"). W tych okolicznościach zasadnie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność § 7 zakwestionowanej uchwały. Mając na uwadze powyższe zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę jako niezasadną należało oddalić.