II SA/Lu 1004/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy [...] odmówił przyznania T. W. pomocy w formie usług opiekuńczych oraz odmówił przyznania zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu [...] czerwca 2017 r. wpłynął wniosek T. W. o przyznanie usług opiekuńczych oraz świadczeń na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2015 r. pkt 5 tj. zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne. Wnioskodawczyni domagała się ponadto wyłączenia ze sprawy Kierownika OPS B. Ś. i pracowników socjalnych H. L. i E. W.. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. została zawiadomiona, że [...] czerwca 2017 r. zostanie w miejscu jej zamieszkania przeprowadzona aktualizacja wywiadu środowiskowego. W dniu [...] czerwca 2017 r. zostały wydane postanowienia o odmowie wyłączenia ze sprawy odpowiednio B. Ś. i H. L. oraz E. W.. W dniu [...] czerwca 2017 r. o godzinie 9.00 pracownice socjalne w asyście policji zgłosiły się do T. W. w celu przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego, jednak nikt nie otworzył drzwi. Tego samego dnia po godz. 11.00 wnioskodawczyni zgłosiła się osobiście do siedziby OPS w celu odebrania czeków do realizacji w banku. Na pytanie pracownika socjalnego o możliwość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ewentualne wskazanie odpowiedniego terminu wnioskodawczyni nic konkretnego nie odpowiedziała, po odebraniu czeku szybko opuściła siedzibę ośrodka. Do dnia wydania decyzji nie poinformowała o możliwym terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowano wnioskodawczynię o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Do dnia wydania decyzji nie wpłynęło zwrotne poświadczenie jego odbioru. Następnie organ pierwszej instancji w oparciu o analizę art. 4, art. 7 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdził, że świadczeniobiorcy mają obowiązek współdziałania z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej. Należy przez to rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. W związku z tym bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotu ubiegającego się o pomoc może spowodować odmowę przyznania świadczenia. Postawa wnioskodawczyni świadczy o tym, że nie podejmuje ona jakichkolwiek kroków prowadzących do poprawy swojej sytuacji życiowej. Wnioskodawczyni powinna wykazać aktywność w rozwiązywaniu własnych problemów oraz gotowość współdziałania w tym celu z innymi. Nie powinna mieć miejsca sytuacja, w której odmawia bez podania przyczyn przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co uniemożliwia ustalenie sytuacji faktycznej i w konsekwencji podjęcie stosownych działań. Ostatni wywiad środowiskowy przeprowadzony u wnioskodawczyni (który podpisała i udzielała informacji) datowany jest na [...] grudnia 2012 r. Przez cały rok 2013 nie został przeprowadzony żaden wywiad, gdyż wnioskodawczyni nie wpuszczała pracowników socjalnych do domu mimo że była informowana pisemnie o terminach odwiedzin pracowników socjalnych. Od 2014 r. do ostatnio przeprowadzonego wywiadu w dniu [...] maja 2017 r. wnioskodawczyni nie podpisała żadnego wywiadu środowiskowego mimo, że wpuszczała pracowników socjalnych do domu. Przeważnie informowała ich, że nic się nie zmieniło, wywiadu jednak nie podpisywała, później jednak stawiała zarzuty, iż dane zawarte w wywiadzie są sfałszowane. Stosownie do unormowania art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania z pracownikiem socjalnym oraz niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Zdaniem organu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, co uzasadnia odmowę uwzględnienia wniosku. Odwołanie od decyzji wniosła T. W.. Decyzję nazwała bublem. Zarzuciła organowi bezprawie i głupotę na jej szkodę. Wskazała, że pismo wysłane do niej w trybie art. 10 k.p.a. doręczono [...] lipca 2017 r., a decyzję wydano w dniu [...] lipca 2017 r. a doręczono w dniu [...] lipca 2017 r. Ponadto wywiad wyznaczono na dzień [...] czerwca 2017 r. a postanowienia odmawiające wyłączenia kierownika OPS w [...] i pracowników socjalnych doręczono w dniu [...] czerwca 2017 r. Stwierdziła, że zaskarżyła te postanowienia. Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji uniemożliwiono wnioskodawczyni skorzystanie z możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag w sprawie (art. 10 k.p.a.). Organ I instancji pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. powiadomił wnioskodawczynię, że w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania może zapoznać się z aktami sprawy i wnieść ewentualne uwagi, a następnie w dniu [...] lipca 2017 r., mimo iż nie wróciło do organu zwrotne potwierdzenie odbioru pisma, wydał zaskarżoną decyzję. Doręczona została wnioskodawczyni w dniu [...] lipca 2017 r., a więc przed doręczeniem w dniu 11 lipca pisma z dnia [...] czerwca 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro organ I instancji zdecydował się na wysłanie pisma w trybie art. 10 k.p.a., to miał bezwzględny obowiązek odczekać z wydaniem decyzji do upływu 7 dni od dnia doręczenia pisma. Wydanie decyzji rozstrzygającej w zakresie wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. przed wypowiedzeniem się wnioskodawczyni co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszeniu uwago jak i wniosków uniemożliwiło jej udział w postępowaniu pierwszej instancji. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, doszło również do nieprawidłowości polegającej na podjęciu próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracowników socjalnych, o których wyłączenie od udziału w przedmiotowej sprawie wystąpiła wnioskodawczyni. W dniu [...] czerwca 2017 r. Kierownik OPS w [...] wydał postanowienie odmawiające wyłączenia od udziału w sprawie pracowników socjalnych H. L. i E. W.. Powyższe postanowienie zostało doręczone T. W. w dniu [...] czerwca 2017 r. Doręczono je więc po [...] czerwca 2017 r., w którym to dniu doszło do próby przeprowadzenia aktualizacji wywiadu przez pracowników socjalnych H. L. i E. W.. Rozpatrzenie wniosku o wyłączenie pracowników socjalnych w dniu [...] czerwca 2017 r., czyli 2 dni przed planowanym dniem przeprowadzenie aktualizacji, a więc w terminie, który nie gwarantował doręczenie tego postanowienia wnioskodawczym przed przeprowadzeniem wywiadu, powoduje powstanie sytuacji, w której należy stwierdzić, że gdyby doszło do przeprowadzenia wywiadu, to wywiad nie zostałby przeprowadzony skutecznie. W ocenie Kolegium niedoręczenie wnioskodawczyni postanowienia przed przeprowadzeniem wywiadu, choć faktycznie w dacie wywiadu było ono wydane, rodzi taki sam skutek, jakby wniosek na czas przeprowadzania wywiadu nie był jeszcze rozpatrzony, ponieważ wnioskodawczym nie miała wiedzy o rozstrzygnięciu tej kwestii. W takiej sytuacji trudno skutecznie stwierdzić, że doszło do niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w rozumieniu art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego stwierdzone uchybienia decydują o tym, że postępowanie jest dotknięte wadliwością mogącą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, którą to wadliwość należy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyeliminować. Uchybienia te powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji rozważyć powinien uwag Kolegium. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła T. W.. W jej ocenie nie ma obowiązku brania udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Podkreśliła, że art. 24 k.p.a. nie jest decydującym o nie wpuszczeniu do domu pracowników socjalnych. Stwierdziła, że przyczyny ich nie wpuszczenia do domu wyjaśniła w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Podkreśliła, że Kolegium nie zna prawdy od ponad 20 lat. W odpowiedzi na skargę Kolegium odnosząc się do niej i przedstawiając przebieg postępowania w sprawie, wniosło o jej oddalenie jako bezzasadnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zakres dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności decyzji, od której wniesiono sprzeciw normuje art. 64e ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ). W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. W okolicznościach sprawy stwierdzić trzeba, że sprzeciw T. W. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzji Kolegium podjęta została z naruszeniem art. 138 §2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. N. jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" czyli, że naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego są do tego stopnia poważne, że niewyjaśnienie sprawy "w koniecznym zakresie" ma wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Przy czym rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść tylko wówczas, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że organ I instancji niewątpliwie naruszył dyspozycję art. 10 §1 k.p.a, nie jest to jednak naruszenie na tyle istotne, aby pociągało za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla treści rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1994/14, z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 747/14, z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10 i z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09 – wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżąca w odwołaniu choć powołuje się na art. 10 §1 k.p.a. i wydanie decyzji przed umożliwieniem jej skorzystania z uprawnienia przyznanego tym przepisem, nie wskazuje jakich to konkretnych czynności procesowych została pozbawiona (w związku z ww. uchybieniem organu). Nie wykazuje więc też wpływu naruszenia dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a. na treść decyzji organu pierwszej instancji. Okoliczności te wykluczają możliwość uznania, że doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia okoliczności istotnych dla treści mogącego w sprawie zapaść rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji uznać należy, że dokonane przez organ odwoławczy zawiadomienie skarżącej pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków w istocie sanowało uchybienie organu pierwszej instancji. Nie można podzielić również poglądu organu odwoławczego, że podjęcie próby aktualizacji wywiadu środowiskowego przez pracowników objętych wnioskiem o wyłączenie przed doręczeniem skarżącej rozstrzygnięcia w tym zakresie, stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Podkreślić bowiem należy, że takie działanie organu pierwszej instancji nie narusza prawa skarżącej do zaskarżenia postanowienie rozstrzygającego o zasadności jej wniosku o wyłączenie pracowników organu. Postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. nie jest bowiem zaskarżalne zażaleniem, a zgodnie z art. 142 k.p.a. można je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym przystępując do aktualizacji wywiadu środowiskowego przed doręczeniem skarżącej postanowienia odmawiającego wyłączenia wskazanych przez nią pracowników nie naruszono również prawa skarżącej do kwestionowania skuteczności i wartości dowodowej czynności przeprowadzonych przez pracowników objętych wnioskiem o wyłączenie. Organ odwoławczy nie miał więc żadnych przesłanek do tego, aby stwierdzić, że próba aktualizacji wywiadu środowiskowego podjęta przez pracowników objętych wnioskiem o wyłączenie przed doręczeniem skarżącej rozstrzygnięcia w zakresie tego wniosku skutkuje nie tylko potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnym ze względu na treść rozstrzygnięcia, ale i w ogóle potrzebą przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skoro naruszenie art. 10 §1 k.p.a. oraz próba przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego przez pracowników o wyłączenie których skarżąca wnosiła przed doręczeniem jej rozstrzygnięcia w zakresie tego wniosku nie łączyło się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, czy też postępowania wyjaśniającego w ogóle, organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 §2 k.p.a. Zatem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzji wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. mającym wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone bowiem przez organ odwoławczy uchybienia nie uniemożliwiały, jak wynika z powyższych rozważań, w istocie podjęcie w sprawie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ) zaskarżoną decyzję należało uchylić.