II SA/Lu 1005/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Dudek, Jerzy Stelmasiak, Protokolant Referent Beata Skubis - Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W., K. D., M. W., D. W., R. W. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie : protestów do planu miejscowego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Zaskarżoną uchwałą Nr 1476/L/2002 r . z dnia 6 czerwca 2002r. w sprawie rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. część I - drugie wyłożenie, dotyczące posesji, na których wprowadzono korektę ustaleń projektu planu wykładanego do publicznego wglądu po raz pierwszy w dniach 15 lutego - 8 marca 2001 r. (obszar zachodni - zawarty między [...], [...] oraz granicą administracyjną miasta oraz obszar północno-wschodni zawarty między [...], [...] , rzeką [...]. na odcinku do ul. [...] do mostu kolejowego linii L. – Ł., linią kolejową L. – Ł. do granicy administracyjnej miasta oraz granicą administracyjną miasta do linii kolejowej do [...] na podstawie art.7 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz.1591 - z późniejszymi zmianami) art. art. 23 ust.3 i 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. Nr 15, poz.139 z dnia 7 lipca 1999 roku - z późniejszymi zmianami) oraz uchwały Rady Miejskiej Nr 413/XXXIX/96 z dnia 21listopada 1996 - Rada Miejska : 1. nie uwzględniła protestu złożonego w dniu 12 kwietnia 2002 r. przez R. W. oraz D. W., K. W., M. W. i R.W. dotyczącego dojazdu do ul.[...]; 2. Przedmiotem protestu jest zakwestionowanie przez wnoszących zaprojektowanego układu komunikacyjnego w obszarze wyznaczonym ulicami: [...], [...] i [...], który nie zapewnia dogodnego połączenia nieruchomości będących własności protestujących (działki nr 19 i 18/2 położone w L. przy ul. [...] z ulicą [...]. W uzasadnieniu stwierdza się ,że w dniach od 15 lutego do 8 marca 2001r. Zarząd Miasta wyłożył do publicznego wglądu projekt I części zmiany planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w obszarze miasta L. wraz z prognozą skutków wpływu jego ustaleń na środowisko przyrodnicze. Następnie, po zebraniu i rozpatrzeniu wniesionych protestów i zarzutów, a także w wyniku uwzględnienia części z nich, dokonał koniecznych i niezbędnych korekt w przedmiotowym projekcie. Zgodnie z art. 18 ust 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz. U. Nr 15, poz.139 z dnia 7 lipca 1999 roku - z późniejszymi zmianami), w dniach od 11 marca do 2 kwietnia 2002 r., po przeprowadzeniu przez Zarząd Miasta procedury formalno-prawnej nastąpiło ponowne wyłożenie projektu z uwzględnionymi zmianami oraz wymaganymi dokumentami w postaci prognozy skutków wpływu ustaleń tego projektu planu na środowisko przyrodnicze oraz prognozy skutków przeznaczenia w planie terenów pod budowę wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W okresie kolejnych 14 dni, tj. do dnia 16 kwietnia 2002 r. przyjmowano protesty i zarzuty pod adresem wyłożonego, skorygowanego projektu. Przedmiotem protestu złożonego w dniu – 12 kwietnia 2002 r. (tj. z zachowaniem terminu ustawowego) przez R. A. W. oraz D. W. K. W., M. W. i R. W. jest zakwestionowanie przez wnoszących zaprojektowanego układu, komunikacyjnego w obszarze wyznaczonym ulicami: [...], [...] i [...], który nie zapewnia w ich opinii - dogodnego połączenia nieruchomości będących własnością protestujących (działki nr 19 i 18/2 położone w L. przy ul[...]) z ulicą [...]. Rozpatrując przedmiotowy protest należy zauważyć, co następuje: zgodnie z art. 2.1 i 4.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych Gminy. Działając w oparciu o powyższe, a także biorąc pod uwagę wnioski właścicieli istniejących tu terenów dotyczące zmiany dotychczasowego przeznaczenia z terenów upraw rolnych z możliwością ograniczonej zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ul. [...] na tereny o przeznaczeniu umożliwiającym wprowadzenie w szerszym zakresie zabudowy mieszkaniowej dokonano takiej zmiany ustaleń planistycznych. Powyższe spowodowało konieczność wprowadzenia układu komunikacyjnego - sieci dróg - obsługujących nowe tereny budowlane. Przy trasowaniu projektowanego układu komunikacyjnego wzięto pod uwagę zarówno obowiązujące przepisy prawa dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. - Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz.4301) jak i stan faktyczny tych terenów w postaci istniejących podziałów własnościowych i zagospodarowania poszczególnych parceli. Jak wskazuje stan zagospodarowania działek w obszarze wyznaczonym ul. [...], [...] i [...], tereny zabudowy skoncentrowane zostały wzdłuż wymienionych ciągów komunikacyjnych, a zwłaszcza wzdłuż ul. [...] i ulicy [...]. Ten stan rzeczy spowodował, iż powiązanie komunikacyjne terenów, pośród których znajdują się również działki będące współwłasnością protestujących, z ul. [...] stało się niemożliwe bez znaczącego naruszenia prawa własności do występującej przy tej ulicy parceli. Inne rozwiązanie byłoby o tyle nieuzasadnione, że w przedmiotowym obszarze występują inne możliwości zapewnienia powiązania komunikacyjnego projektowanych działek budowlanych z drogą zbiorczą jaką jest ul. [...], przy zapewnieniu wszystkim dostępu do drogi publicznej, co jest warunkiem niezbędnym dla uznania działki jako terenu budowlanego. Z przepisów prawa (§ 4 ust.1 pkt. 5 i § 9 ust.1 pkt. 5 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej) wynika także, że dla drogi zlokalizowanej w terenie zabudowanym klasy ul. [...] (tj. klasy Z - droga zbiorcza), z uwagi na poziom wymaganego bezpieczeństwa ruchu drogowego dopuszczalne odstępy między skrzyżowaniami dla uzyskania powiązań z drogami innych klas, nie powinny być mniejsze aniżeli 300m. Odległość taką zapewniają zaprojektowane powiązania ul. [...] z ul. [...] i [...] z ul. [...], które dzieli dystans ok. 400m. A zatem, nie jest również możliwe uproszczenie dostępu do drogi zbiorczej - z projektowanego obszaru – poprzez wprowadzenie dodatkowego bezpośredniego powiązania (lokowanego pomiędzy ul. [...] i [...]) z tą drogą. Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, że przedstawiony w projekcie układ komunikacyjny jest optymalnym rozwiązaniem z punktu widzenia uformowanego w wyniku uwzględnienia interesów występujących na omawianym obszarze właścicieli, a więc wynikających zarówno ze stanu istniejącego zagospodarowania, jak i wniosków dotyczących zintensyfikowania urbanizacji obszaru, a także konieczności uwzględnienia norm prawnych określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Od tej uchwały R. W.; K. D.; M. W.; D. W. R. W. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie . W skardze stwierdzają , że w dniu 14 marca 2001 r. wniesiono zarzut wraz załącznikiem do Rady Miasta dotyczącej projektu pierwszego. W załączniku była propozycja rozwiązania problemu dróg dojazdowych KDD dla danego obszaru. Nie uwzględniono tej propozycji o przeprowadzeniu przez Zarząd Miasta procedury formalno-prawnej nastąpiło ponowne wyłożenie projektu w dniach od 11 marca do 2 kwietnia 2002 r. Wprowadzone zmiany pogorszyły nie tylko dla nich rozwiązanie systemu dróg dojazdowych : KDD w obszarze działek o nr 173,175, 177,179, 179a ,181, 183,185. W dniu 12 kwietnia 2002r. , zachowując termin ustawowy R. A. W., D. W., K. W., M. W. i R. W. wnieśli zarzut pod adresem ponownie wyłożonego projektu. Zarzut dotyczy lokalizacji drogi dojazdowej KDD na części własności. Stwierdzili że nie wyrażają zgody na lokalizację tzw. "sięgacza" w obrębie działki nr 18/2, a także, że swoją zgodę na lokalizację KDD wzdłuż wschodniej granicy działki nr 19 i 18/2 będących ich współwłasnością warunkują pomniejszeniem z 1/2 do 1/3 szerokości terenu do zajęcia pod jej wytrasowanie. Wziąwszy pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że w wyniku wprowadzonych zmian w I części przedmiotowego projektu oraz podzielenia działek nr 18/2 i 19 na mniejsze działeczki bez zgody właścicieli podlegającego ponownemu wyłożeniu, nastąpiło naruszenie interesu prawnego ich jako właścicieli polegające na możliwym docelowym terytorialnym ograniczeniu prawa własności poprzez przeznaczenie, w projekcie zmiany planu, części nieruchomości dla potrzeb projektowanej drogi dojazdowej KDD i "sięgacza" komunikacyjnego. W uzasadnieniu do uchwały nr 1450/L/2002 Rady Miejskiej stwierdzono; fakt, że teren dotychczas przeznaczony jako rolny z prawem zabudowy wyłącznie wzdłuż ulicy [...]j, w wyniku projektu zmian wprowadzonych do obowiązujących ustaleń planistycznych w omawianym obszarze uzyska nowe przeznaczenie (tereny mieszkaniowe - 16) . Już w pierwszej odpowiedzi przedstawiając zarzuty wyrazili chęć i obecnie przedstawiają konieczność wyłączenia terenów z pod nowych planów zagospodarowania pozostawiając działki jako teren rolny jeżeli brak jest dobrej woli strony przeciwnej oraz prób manipulacji przy tworzeniu planów. Ponadto, rozumieją prawo określane normą konstytucyjną w art. 32 Konstytucji, zgodnie z którą wszyscy obywatele są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Cytują " Uwzględniając propozycję skarżących dotyczące zajęcia węższego pasa terenu z ich własności (tj. 1/ 3 szerokości projektowanej drogi) powodowałyby konieczność zajęcia szerszego pasa równego 2/ 3 szerokości drogi z własności sąsiedniej.." Pas szerokości 1/ 3 byłby na działkach 179 i 179a o szerokości 30 m natomiast pas o szerokości 2/ 3 dotyczy działki nr 177 i obok 175 o szerokości 50 m (działka nr 177 i nr 175 jest własnością jednego właściciela o łącznym areale około 1,5 ha i wspólnej szerokości 50 m). Nie pragną poszkodowania sąsiadów lecz pragną wykazać przebiegłość Urzędu Miejskiego. Polega to na tym że w obecnej chwili Urząd Miejski pragnie wykorzystać na drogi tereny z których nie ma możliwości odłączenia działek w rozliczeniu za wykonanie nowego planu zagospodarowania terenu. W drugim etapie właściciel działki nr 177 i 175 dostanie zawiadomienie o konieczności przekazania na rzecz Urzędu Miasta części działek wytrasowanych na działkach obecnie nr ewidencyjny 177 i 175 jako koszt przeprowadzenia planów. Podobne postępowanie było przy planach urbanistycznych osiedla [...]. Rozumieją także brak możliwości spełnienia ich postulatu poprzez obniżenie parametrów przedmiotowej drogi (tj. zmianę jej szerokości) zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. , Nr 43, poz. 430) minimalna szerokość drogi w liniach rozgraniczających dla drogi klasy D - a więc drogi jaką zakłada przedmiotowy projekt wzdłuż granicy działek nr 179, 179a i 177 - wynosi nie mniej aniżeli 10 m (§ 6 i § 7 ust .1). Dlatego nie wyrażają zgody na podział działek 179 i 179a na mniejsze co powoduje zaniżenie ich wartości i funkcjonalności nawet pod budownictwo jednorodzinne. Od wielu lat elity społeczeństwa wolą działki o większym areale a nie skrawki działeczek. Jednocześnie wystąpi sytuacja, że Rada Miasta może zrezygnować z drogi pomiędzy działkami 179, 179a i 177. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wnosi o jej nieuwzględnienie. Rozpatrując złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym tekst jednolity: (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ) ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola Sądu w tym zakresie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania określonej ustawą procedury planistycznej. Od rozwiązań planistycznych zawartych w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu przysługują środki prawne tj. protest i zarzut. Są to jednak zupełnie inne środki prawne różniące się podmiotowo i przedmiotowo. Inny jest także tryb ich rozpatrzenia. Zgodnie z art. 24 cyt. ustawy o planowaniu przestrzennym zarzut może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego. Naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia jest wkroczenie w sferę prawną określonego podmiotu. Interes ten (uprawnienie), jak też jego charakter, zakres, wyznaczają konkretne przepisy prawa materialnego. Jest to pogląd powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądowym. Przez prawo wnoszenia zarzutów do wyłożonego do publicznego wzglądu projektu planu miejscowego właściciel terenu (nieruchomości) otrzymuje możliwość przedstawienia żądań lub propozycji mających na celu ochronę jego praw i interesów w fazie ustalania treści prawa miejscowego. Zupełnie inny charakter posiada protest. Zgodnie z art. 23 ust. 1 cyt. ustawy protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od uchwały Rady Gminy w kwestii odrzucenia protestu nie przysługuje skarga do Sądu Administracyjnego. W sprawie Rada Miejska prawidłowo zakwalifikowała wnioski skarżących jako protest. Skarżący nie mają bowiem interesu prawnego do kwestionowania ustaleń projektu planu miejscowego, obejmującego teren do którego skarżący nie mają tytułu prawnego. Skarżący kwestionują zaprojektowany układ komunikacyjny, który ich zdaniem nie zapewnia dogodnego połączenia z nieruchomościami stanowiącymi ich własność. Skarżący posiadają więc interes faktyczny, a nie prawny. W związku z powyższym Sąd skargę na uchwałę Rady Miejskiej w przedmiocie protestu odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). . . d