II SA/Lu 1009/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. We wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. W. K. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem K. D., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawczyni wskazała, że oczekuje na przyznanie jej świadczenia za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 14 maja 2014 r. oraz od dnia 14 maja 2014 r. - bezterminowo. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. , działając z upoważnienia Wójta [...], decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] odmówił przyznania W. K. wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że w przypadku wnioskodawczyni nie został spełniony warunek określony w art. 2 ust. 1 ustawy dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Strona od dnia 1 lutego 2013 r. nie była bowiem uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem. Przyznania od tego dnia wskazanego świadczenia odmówiono jej decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej W. K. podniosła, że przyznane jej świadczenie pielęgnacyjne wygasło z mocy prawa, a obecnie winno być przywrócone z mocy prawa od dnia odebrania go, do dnia, który przewiduje ustawa. Strona wskazała również, że przez cały ten czas jest zmuszona do sprawowania opieki nad bratem, podczas gdy opiekę tę powinien mu zapewnić "GOPS". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobom, których decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U, z 2012 r. poz. 1548). Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy – jak wskazało Kolegium – wynika natomiast, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem K. D. (przysługujące na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r.) W. K. miała ustalone na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Wójta [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], od dnia 1 grudnia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. Datę końcową uprawnienia organ ustalił stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...], zaliczającego brata wnioskodawczyni do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres od dnia 17 grudnia 2009 r. do dnia 21 stycznia 2013 r. Kolegium podkreśliło, że ww. decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. była jedynym orzeczeniem przyznającym W. K. świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o dotychczasowe przepisy, tj. przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] organ I instancji odmówił jej natomiast przyznania od dnia 1 lutego 2013 r. takiego świadczenia. Decyzję tę utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 633/13 oddalił skargę W. K. na rozstrzygnięcie organu II instancji. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo w niniejszej sprawie uznał, iż w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, W. K. nie jest podmiotem uprawnionym do przyznania zasiłku dla opiekuna. Jedyna decyzja (z dnia [...] grudnia 2010 r.) przyznająca stronie świadczenie pielęgnacyjne nie wygasła z mocy prawa z upływem dnia 30 czerwca 2013 r., gdyż wcześniej, z dniem 31 stycznia 2013 r., wygasło materialnoprawne uprawnienie przyznane tą decyzją. W. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję ostateczną podnosząc, że jest ona dla niej krzywdząca, a ponadto została wydana z opóźnieniem. W ocenie skarżącej "świadczenie pielęgnacyjne z mocy prawa wygasło i teraz z mocy prawa jest zwracane tym, którzy opiekują się niepełnosprawnymi". Strona ponownie zwróciła uwagę na okoliczność niezapewnienia opieki jej bratu przez Gminę, na której – w jej ocenie – spoczywa taki obowiązek. Ponadto zakwestionowała zasadność orzeczonej wobec niej uprzednio odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem w oparciu o argument podniesiony przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie w dniu 11 lutego 2014 r., wskazujący, jakoby opiekę tę sprawowała wówczas 89-letnia matka skarżącej. W ocenie W. K. twierdzenie to było sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podniosło, że sprawa, która była przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r., dotyczyła oceny uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad bratem K. D.. W ocenie organu II instancji, wbrew zapatrywaniom skarżącej, sprawa ta nie ma żadnego związku ze sprawą niniejszą i nie ma wpływu na jej rozstrzygnięcie. Odnośnie zaś kwestii obowiązku zapewnienia opieki bratu skarżącej organ odwoławczy stwierdził, że strona jest w błędzie twierdząc, że obowiązek ten ciąży w pierwszej kolejności na organie pomocy społecznej. W ocenie Kolegium to na skarżącej – jako najbliższej rodzinie K. D. – powinność ta ciąży w pierwszym rzędzie. Świadczenia z pomocy społecznej, czy to w formie pieniężnej, czy też niepieniężnej, mogą być natomiast przyznane dopiero wówczas, gdy rodzina nie jest w stanie we własnym zakresie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej i zapewnić opieki jej niepełnosprawnemu członkowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. nie naruszają prawa. Na mocy tych rozstrzygnięć skarżącej W. K. odmówiono przyznania zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad bratem K. D.. W konsekwencji istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących ustalenie prawa do tego świadczenia. W tym kontekście na wstępie wskazać należy, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm., dalej jako "ustawa"), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wpłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Art. 2 ust. 2 ustawy, w pkt 1 i 2, określa natomiast przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz z rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku. Z przepisu tego wynika, że za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., natomiast za okres od dnia wejścia w życie ustawy – jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zauważyć należy, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13), stwierdzającego że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, co wyraźnie wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (Sejm RP VII kadencji, nr [...], dostępny pod adresem [...]). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Trybunał wskazał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r. narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. W ocenie Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że skarżąca miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem K. D., na okres od dnia 1 grudnia 2010 r. do dnia 31 stycznia 2013 r., na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Wójta [...] przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. . Z akt sprawy wynika jednak również, że po upływie ustalonego powyższą decyzją okresu świadczeniowego (opartego na okresie ważności orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. P. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], zaliczającego K. D. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności), decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem. Powodem tej odmowy było ustalenie, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych (w ówczesnym brzmieniu, obowiązującym od dnia 1 stycznia 2013 r., nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw). Decyzja powyższa stała się prawomocna i ostateczna, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymało ją w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 633/13 oddalił skargę W. K. na decyzję Kolegium. Wobec powyższego nie budzi żadnych wątpliwości, że jedyna decyzja przyznająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem nie wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, lecz prawo do tego świadczenia ustało na skutek upływu w dniu 31 stycznia 2013 r. okresu, na jaki decyzja ta została wydana. Od dnia 1 lutego 2013 r. skarżąca została natomiast pozbawiona przedmiotowego świadczenia na mocy prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej, co oznacza, że nie przysługiwało jej ono również w dniu 1 lipca 2013 r. Prawidłowo zatem stwierdziły organy obu instancji, że przeszkodę do przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku dla opiekuna stanowi powołany na wstępie art. 2 ust. 1 ustawy, który grono uprawnionych do pobierania zasiłku dla opiekuna ogranicza jednoznacznie do osób, których uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło wyłącznie z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, dopiero z dniem 1 lipca 2013 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że jeśli osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego decyzja nie wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., tak jak miało to miejsce w przypadku skarżącej, to osoba ta nie jest uprawniona do zasiłku dla opiekuna. Skoro bowiem decyzja ta nie obowiązywała w dniu 1 lipca 2013 r., to oczywistym jest, że nie mogła też wygasnąć z mocy prawa z tą datą. W konsekwencji, w takiej sytuacji, bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek określonych w przepisach ustawy (por. wyrok WSA w Krakowie dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1813/14 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 983/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podsumowując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania zasiłku dla opiekuna, przewidziana w art. 2 ust. 1 ustawy. To zaś oznacza, że organy administracji słusznie odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim organ ten słusznie wskazał, że poza granice niniejszej sprawy wykracza ocena legalności odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczonej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., wydaną z upoważnienia Wójta [...], a następnie zaakceptowaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 13 maja 2013 r. oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 11 lutego 2014 r., który – co wymaga podkreślenia – zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ubocznie należy zauważyć, ze z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca podjęła próby wszczęcia postępowania nadzwyczajnego celem wzruszenia powyższych decyzji bądź wyroku. Argumentacja skarżącej wskazująca, jakoby to na właściwej gminie w pierwszej kolejności ciążył obowiązek zapewnienia opieki K. D., również pozostaje bez żadnego wpływu na ocenę legalności zapadłych w przedmiotowym postępowaniu decyzji. Twierdzenie to jest ponadto błędne, albowiem to skarżącą – jako siostrę K. D. i jednocześnie jego najbliższą rodzinę – obciąża wobec niego obowiązek alimentacyjny (art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Jak słusznie zauważyło Kolegium, nie oznacza to jednak, że K. D. nie może jednocześnie ubiegać się o wsparcie Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w formach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.). Uzyskanie takiego wsparcia jest jednak uwarunkowane złożeniem stosownego wniosku oraz spełnieniem kryteriów ustawowych. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.