II SA/Lu 101/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowaniaw sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 9 grudnia 2015 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspekt Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 16 października 2015 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku A. R. (dalej także: skarżąca) w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych na ścianie kominowej i kominie w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] i 10 w P. w zabudowie bliźniaczej polegających na zainstalowaniu na tym kominie antenowej konstrukcji wsporczej - rury o średnicy około 30 mm i wysokości około 0,6 m, na której zamontowano antenę odbiorczą sygnału internetu bezprzewodowego. W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] września 2015 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania administracyjnego w opisanym wyżej zakresie. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych na obiektach budowlanych, o wysokości poniżej 3 m, nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Tym samym, zdaniem organu, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postepowania w sprawie zbadania legalności tych robót. Skargę do Sądu na to postanowienie złożyła A. R., wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 61a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez wadliwe uznanie braku podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności wymienionych na wstępie robót budowlanych w ścianie budynku przy [...] w P.. Skarżąca podniosłą, że skoro organ uznał ją za stronę postępowania w sprawie, to powinien był ocenić, w jakim zakresie te roboty oddziałują na należącą do niej nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Postanowieniem tym Wojewódzki Inspekt Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 K.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie, na skutek pisma skarżącej, zawierającego żądanie sprawdzenia legalności wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym na działce nr ewid.[...] przy [...] w P., polegających na zainstalowaniu na kominie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy [...] w P. antenowej konstrukcji wsporczej - rury o średnicy około 30 mm i wysokości około 0,6 m, na której zamontowano antenę odbiorczą sygnału internetu bezprzewodowego. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania (B. Adamiak, Komentarz do art. 61a K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 8). W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne że skarżąca A. R. jest właścicielem zabudowanej domem mieszkalnym nieruchomości, położonej w P. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sad Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Nieruchomość ta graniczy z działką gruntu oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...], położoną w P. przy ulicy [...], stanowiącą współwłasność R. J. H. i M. U. H., dla której Sad Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Poza sporem jest również, że budynki na obu tych działkach usytuowane zostały w zabudowie bliźniaczej. W rozpoznawanej sprawie jest także poza sporem, że roboty budowlane na ścianie kominowej i kominie w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy [...] w P. w zabudowie bliźniaczej polegające na zainstalowaniu na tym kominie antenowej konstrukcji wsporczej o średnicy około 30 mm i wysokości około 0,6 m, na której zamontowano antenę odbiorczą sygnału internetu bezprzewodowego, nie wymagają ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wadliwy jest pogląd organów, wedle którego realizacja tego rodzaju robót nie podlega rygorom ustawy – Prawo budowlane. Z treści art. 50 ust. 1 tej ustawy wynika bowiem wprost, że dyspozycją tego przepisu objęte są inne niż budowa roboty budowlane, także wówczas, gdy nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego jest upoważniony do stosowania środków przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego także w przypadku robót budowlanych nie wymagających wprawdzie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Przyjęcie odmiennego stanowiska ograniczałoby w sposób nieuzasadniony kompetencje nadzoru budowlanego. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie aprobowany w piśmiennictwie (zob. J. Siegień, Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2001, s. 182-186; Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2011, s. 558; A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2012, s. 477). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że okoliczność, że realizacja będących przedmiotem sprawy robót budowlanych nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie dawała podstaw do uznania, że brak jest przedmiotowych przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie legalności tych robót, jednakże wadliwa ocena w tym zakresie nie podważa zasadności rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postepowania z wniosku A. R.. Stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności wymienionych na wstępie robót budowlanych jest jednak zasadne z innej przyczyny niż podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, to jest ze względu na brak interesu prawnego skarżącej w żądaniu sprawdzenia legalności tych robót. Ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w tych sprawach następuje na podstawie art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 K.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak pojmowana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Uregulowania statusu strony trzeba poszukiwać nie w oparciu o jeden przepis, lecz na podstawie wielu przepisów prawa materialnego administracyjnego, finansowego czy też prawa pracy, wspierając je przepisami prawa cywilnego, jak również z przepisów ustrojowych dotyczących administracji publicznej i wreszcie z przepisów procedury stosownej do sprawy (J. Borkowski, Komentarz do art. 28 K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb. 5 i 13). Nie ma wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących badania zgodności z prawem robót budowlanych jest przepis materialnego prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i orzecznictwie panuje również zgoda co do tego, że może to być zarówno przepis ustawy, jak i aktu podustawowego. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zaś mówić, jeśli w wyniku subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie, wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Oczywistym jest zatem, że przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie takie oddziaływanie, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiadującego z tą inwestycją terenu, będące skutkiem obowiązywania przepisów materialnego prawa administracyjnego. Ograniczenie to, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lutego 2013 r., II OSK 2011/11 (Lexis.pl nr 5193373), nie może być jedynie następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego, gdyż fakt tak zwanych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazać zatem trzeba, że w celu stwierdzenie, że właściciel danej nieruchomości jest stroną postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych na obiekcie położonym nawet w bezpośrednim sąsiedztwie, konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu określonego terenu. W konsekwencji nie zawsze stroną tego postępowania będzie właściciel obiektu, w którym odczuwalne będą niekorzystne skutki istnienia w sąsiedztwie określonej inwestycji budowlanej, związane zarówno z samym istnieniem określonego obiektu, jak i z jego funkcjonowaniem. Dlatego też nawet bezsporne ustalenie, że planowana inwestycja powoduje uciążliwości, jak kurz, hałas, przykry zapach, samo w sobie nie decyduje o statusie strony właścicieli, użytkowników wieczystych czy zarządców nieruchomości na nie narażonych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7 października 2009 r., II SA/Gl 430/09, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2011 r., II SA/Po 385/11, Lexis.pl nr 8129676). Podkreślić trzeba, że przepisem, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania administracyjnego, nie jest – co do zasady – art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380; dalej: K.c.), który zawiera zakaz dokonywania tak zwanych immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje się w doktrynie, prawo do procesu na drodze administracyjnej obwarowane jest przesłankami przedmiotowymi, których regulacja ma miejsce w materialnym prawie administracyjnym (B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana L. Żukowskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 42–43). Z powyższego wynika, że organy administracji publicznej mogą dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale również norm innych dziedzin prawa, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że normy te zawierają wyraźne upoważnienie dla organów do podjęcia takiego działania. Skoro z dyspozycji art. 144 K.c. nie da się wywieść upoważnienia tego rodzaju, oczywistym jest, że nie można uznać go za przepis przesądzający o uzyskaniu statusu strony postępowania administracyjnego, w tym postępowania w przed organami nadzoru budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego, żądając wszczęcia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych polegających na zainstalowaniu na kominie w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy [...] w P. w zabudowie bliźniaczej antenowej konstrukcji wsporczej, na której zamontowano antenę odbiorczą sygnału internetu bezprzewodowego. Nie wskazała ona bowiem żadnego przepisu materialnego prawa administracyjnego, z którego ten interes wywodzi. Również Sąd nie dopatrzył się podstawy prawnej ochrony jej interesu w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Stwierdzić przy tym należy, że o ile – jak twierdzi skarżąca – istotnie usytuowanie antenowej konstrukcji wsporczej na nieruchomości sąsiedniej powoduje dla skarżącej określone uciążliwości (immisje), może ona tej ochrony dochodzić w postępowaniu cywilnym, w drodze powództwa negatoryjnego. Niewątpliwie natomiast wskazane wyżej kwestie nie dają podstaw skarżącej do domagania się wszczęcia oraz udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego w sprawie zbadania legalności opisanych wyżej robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.