II SA/Lu 1013/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. G. i H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. G. i H. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 1013/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 19 marca 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej [...], Wójt Gminy [...]: 1) ustalił J. i H. małżonkom G., współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna o numerze [...] o powierzchni [...] ha, położonych w miejscowości [...], opłatę adiacencką w wysokości 2 105,00 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy [...] jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania J. i H. małżonków G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2 105,00 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy [...], po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Organ drugiej instancji wskazał, że odwołujący się zawarli umowę o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków w dniu 16 sierpnia 2011 r. Końcowy odbiór sieci wodociągowo-kanalizacyjnej nastąpił natomiast w dniu 7 listopada 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w obu tych datach obowiązywała już uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W związku z tym Kolegium uznało, że datą stworzenia warunków do podłączenia należącej do odwołujących się nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej jest data zawarcia przez nich umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków. W ocenie Kolegium, zostały więc spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze na tę decyzję J. i H. małżonkowie G. zakwestionowali ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia ich działki nr ewid. [...] do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, iż warunki podłączenia dla tej działki zostały stworzone jeszcze przed 12 listopada 2009 r., to jest na pierwszym etapie realizacji sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej z przyłączami dla osiedla mieszkaniowego [...], a więc przed dniem 9 czerwca 2011 r., w którym weszła w życie uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, uprawniającej do nałożenia takiej opłaty. Skarżący wskazali ponadto, że Kolegium naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym pominięcie okoliczności, że na wskazanej wyżej nieruchomości istnieje własne ujęcie wody oraz zbiornik na nieczystości płynne, co w istotny sposób zaniżyło wartość tej nieruchomości przed stworzeniem możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zarzucili również, że nie zapewniono im prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z naruszeniem art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 81 K.p.a. Nadto, zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz powinien był jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Organ odwoławczy naruszył przede wszystkim wrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stosownie do treści tego przepisu, organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy [...], nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie prowadzą bowiem rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, Lex nr 1337331). W niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, (LEX nr 1487808), zgodnie z którym "w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę i nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę praworządności (tak m. in. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 234/11 oraz z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2014 r., II SA/Gd 763/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Bd 1091/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy ponadto zauważyć, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Sąd związane są w sprawie niniejszej stanowiskiem przyjętym w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji, którego decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12, Sąd, po rozpoznaniu skargi J. i H. małżonków G., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 maja 2012 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 2 105,00 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr ewid. [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości [...], z powodu wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], uwzględniając wiążącą ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wskazanego wyroku prawidłowo uznało, że datą stworzenia warunków do podłączenia należącej do skarżących nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej jest data zawarcia przez nich umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, co miało miejsce w dniu 16 sierpnia 2011 r. Nastąpiło to wprawdzie przed dniem końcowego odbioru sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, to jest 7 listopada 2011 r., jednakże, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, w dacie zawarcia tej umowy obowiązywała już uchwała Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. Niewątpliwie również spełnione zostały w niniejszej sprawie warunki określone w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi bowiem, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 powołanej ustawy. Nadto, z przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ponadto należy podnieść, że wbrew stanowisku skarżących, przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, a zatem również własnych ujęć wody, czy urządzeń do gromadzenia i odprowadzania ścieków. Wynika to z treści § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazane na wstępie uchybienia przepisom prawa procesowego przez organ drugiej instancji uzasadniają jednak uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe oceny i wnioski. Rozpozna odwołanie w pełnym zakresie, a swoje rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.