II SA/Lu 1014/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T.S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] lipca 2011r. wniesionym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. T. S. domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2010r., udzielającą B. R. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego na działce nr [...] przy ulicy P. /ul H. w L. Wnioskodawca wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że jako współwłaściciel wspomnianej nieruchomości, jest materialnie legitymowany do złożenia wniosku, ponieważ pozwolenie na użytkowanie eliminuje go z możliwości korzystania z części nieruchomości zajętej przez inwestora pod budowę. Tymczasem organ uniemożliwił mu bez jego winy udział w tym postępowaniu, nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania, przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] stycznia 2010r. oraz nie doręczył mu decyzji pozwalającej na użytkowanie. We wniosku zaznaczono, że przed organami nadzoru budowlanego zawisła i pozostaje nie rozstrzygnięta sprawa o rozbiórkę obiektu handlowego wybudowanego przez B. R. na nieruchomości, do której nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane, a ponadto obiekt został zbudowany bez zgody urzędu ochrony zabytków. Podano także, że o decyzji z dnia [...] sierpnia 2010r. wnioskodawca dowiedział się od S. S., któremu wspomnianą decyzję przedstawiono w dniu [...] czerwca 2011 r., podczas przeglądania akt postępowania przygotowawczego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. odmówił wznowienia postępowania w spornej sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie jest stroną tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 59 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Dlatego też decyzja mogła być doręczona wyłącznie B. R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielając argumentację organu I instancji jego rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie art. 138 § 2 kpa i art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez błędną ich wykładnię polegająca na przyjęciu, że stroną w postępowaniu o wznowienie postępowania o pozwolenie na użytkowanie nie jest współwłaściciel nieruchomości, na której została zrealizowana inwestycja. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne ponownie podkreślił, że przysługuje mu w tym przypadku status strony. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bez wątpienia rację mają organy, dowodząc, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 kpa. Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 kpa) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 kpa może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. W orzecznictwie sądowym nie budzi jednak wątpliwości, że powodem tym nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Podkreśla się, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa, a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r. II OSK 2105/10 , wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011r. II OSK 2064 /09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i podane w nich orzecznictwo ). Ocenę powyższą na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy całkowicie podzielić. Z treści zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organy upatrują braku statusu strony skarżącego w treści art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ), według którego stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten w sprawie nie mógł mieć jednak zastosowania. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008r. ( II OSK 1574/07 CBOSA i podane tam orzeczenie ), iż przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu musi być zaś wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapada na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego ( por także wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010r. II OSK 2010/09 CBOSA). Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 11 października 1990r. (III ARN 15/90 ) Sąd Najwyższy uznał, że decyzja Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki i Architektury Urzędu Wojewódzkiego w L. z dnia 28 stycznia 1989r. zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu i udzielająca B. R. pozwolenia na budowę zakładu cukierniczego, wymaga zbadania pod kątem dysponowania przez inwestora zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji. Konsekwencją tego wyroku były kolejne postępowania dotyczące wyjaśnienia legalności inwestycji. W wyroku z dnia 30 stycznia 2009r. ( II OSK 1338/07 ) Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007r. ( II SA/Lu 448/06 ) oraz decyzje organów nadzoru budowlanego w sprawie rozbiórki przedmiotowej inwestycji, wskazał na konieczność dokonania szczegółowych ustaleń pozwalających na rozstrzygnięcie kwestii na podstawie jakich przepisów należy dokonać oceny legalności spornego budynku. W tej sytuacji ustalenie stron postępowania w oparciu o art. 59 ust.7 prawa budowlanego jest wadliwe, co jedynie wzmacnia argumentację o braku podstaw do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art.145 § 1 pkt.4 kpa. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).