II SA/Lu 1015/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółki D. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Burmistrz P. po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. określił środowiskowe uwarunkowania dotyczące przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni biogazowej na działkach nr 409 i 410 w miejscowości K., gm. P.. Jako podstawę prawną decyzji organ ten wskazał m.in. art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 , art. 85 ust. 1-3 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199 poz. 1227 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 44 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się zaś m.in. na opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 8 lutego 2010 r. oraz postanowienie Starosty P. z dnia 2 czerwca 2009 r. o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia dla projektowanej inwestycji raportu jej oddziaływania na środowisko. Stwierdził też, że inwestycja nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie będzie związana z emisją substancji do powietrza, nie dotyczy terenów wymagających szczególnej ochrony, jej zasięg nie będzie wykraczał poza granicę działki inwestorów i ogólnie inwestycja nie spowoduje zagrożenia dla środowiska. W piśmie z dnia 3 czerwca 2011 r. M. K. - sołtys wsi K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzasadniając to żądanie podniosła, że decyzja ta została wydana w postępowaniu, o którym mieszkańcy wsi nie byli powiadomieni jako strona, i w którym nie brali udziału. O wydaniu tej decyzji dowiedzieli się na zebraniu wiejskim w dniu 4 maja 2011 r. Ponadto decyzja ta została wydana na podstawie fałszywych dowodów. Po rozpatrzeniu tego wniosku Burmistrz P. postanowieniem z dnia 24 czerwca 2011 r. wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie objętej tym wnioskiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przywołane podstawy wznowieniowe. Mianowicie samo twierdzenie, że dowód jest fałszywy nie stanowi podstawy do jego uznania. Okoliczność ta musi być bowiem potwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu. W kwestii zaś braku udziału strony w postępowaniu organ podniósł, że M. K. sołtysowi wsi K. nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stronami postępowania o wydanie tej decyzji są jedynie osoby, które potrafią wykazać, że wydawana decyzja narusza ich interes prawny, czego wymaga art. 28 k.p.a. W bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się nieruchomości gruntowe, właścicielami których są osoby wymienione w wykazie do decyzji środowiskowej. Wymienione osoby były informowane o postępowaniu oraz wydanej decyzji. Ponadto informacja o wydaniu decyzji została podana do publicznej wiadomości. M. K. w zażaleniu na powyższe postanowienie wniosła o jego uchylenie i wznowienie postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań. Podniosła, iż uciążliwości planowanej inwestycji nie ograniczają się tylko do granic nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących, co oznacza, że interes prawny posiadają właściciele i posiadacze nieruchomości objętych zasięgiem oddziaływania inwestycji. Nadto podniosła, że sporna decyzja została wydana na podstawie raportu, który zawiera dane niezgodne ze stanem faktycznym, które odwołująca szczegółowo omówiła w zażaleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. uwzględniło to zażalenie, uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że postępowanie wznowieniowe polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy, co oznacza, że organ powinien zawiadomić o prowadzonym postępowaniu wszystkie osoby będące stroną postępowania już zakończonego. Organ natomiast sprzecznie z art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. nie zawiadomił nikogo (nawet inwestora) o wszczęciu i prowadzeniu postępowania z wniosku M. K. Ponadto organ pierwszej instancji nie ustalił, czy M. K. wniosek o wznowienie postępowania złożyła w imieniu własnym jako osoba fizyczna, czy jako sołtys wsi w imieniu sołectwa, czy też jako pełnomocnik grupy mieszkańców. Dopiero usunięcie tych wątpliwości pozwalało organowi na ocenę, czy wnioskodawca ma przymiot strony w żądaniu wznowienia postępowania. Przy czym Kolegium wskazało, że "grupa mieszkańców" nie może być stroną postępowania. Rozpoznanie zaś przez organ wniosku grupy mieszkańców wsi wykluczało ich identyfikację, a tym samym uniemożliwiało zbadanie legitymacji tych osób do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Badanie zaś posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego - w ocenie Kolegium - winno nastąpić po wznowieniu postępowania, a nie w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Wyrazem ustalenia, że podanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną powinno być wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że niedopuszczalne było badanie przez organ pierwszej instancji przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a czy M. K. oraz reprezentowani przez nią, znani z imienia i nazwiska mieszkańcy wsi, są czy nie są stroną postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji przedwcześnie podjął się analizy przyczyny wznowienia postępowania wskazanej przez wnioskodawców, a ujętej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czym naruszył art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium wskazane uchybienia nie mogły zostać sanowane przez organ odwoławczy bowiem wymagałoby to przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w całości, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zawarł wskazówki co do dalszego postępowania, podnosząc konieczność dokonania ponownej analizy wniosku o wznowienie postępowania i ustalenia kto jest legitymowany do brania udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r. Z postanowieniem organu odwoławczego nie zgodził się inwestor – A. Spółka z o.o. w W. zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zdaniem skarżącej uchylone przez Kolegium postanowienie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem. W jej ocenie słusznie Burmistrz P. uznał, że M. K. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 2 lutego 2011 r. Nieruchomość jej nie graniczy bowiem z nieruchomością, na której zaplanowano sporną inwestycję, ani nie znajduje się w jej obszarze oddziaływania. Organ pierwszej instancji miał zatem pełną podstawę do odmowy wznowienia postępowania. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowienia) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Sądu, nie może zostać uwzględniona. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy uprawniony był do wydania postanowienia o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, czyli tzw. rozstrzygnięcia kasacyjnego wymienionego w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu na tak sformułowane pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Jednakże dostrzec należy, iż kwestia konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowi konsekwencję rozwiązania zagadnienia prawnego sprowadzającego się do ustalenia, czy powołanie się we wniosku o wznowienie postępowania na przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy organ uznaje, że wnioskodawca nie mógł być stroną zakończonego ostateczną decyzją postępowania, skutkować winno wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., czy też wymaga jego wznowienia, merytorycznej oceny i wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia, podzielić należało stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż trafnie wskazało Kolegium, że w myśl utrwalonych w doktrynie i judykaturze poglądów wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Dodać należy, że potrzeba stosowania tego rodzaju instytucji objawia się w sytuacjach, kiedy to po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania dowodowego, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo też gdy wystąpiły później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy (por. szerzej np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze, 2005 r. , s. 295 i nast. wraz z cytowaną tam literaturą). A zatem procedura wznowienia postępowania ma na celu usunięcie kwalifikowanych wad tkwiących w samym postępowaniu, a jej specyficzny przebieg można podzielić na trzy fazy. Fazę wstępną, postępowanie rozpoznawcze i etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. I tak faza pierwsza (wstępna), charakteryzuje się tym, że organ bada w niej wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145, art. 145a k.p.a. lub art. 145b, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Innymi słowy pierwsza faza postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia postępowania. W tej fazie nie wolno natomiast organowi oceniać, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły; tę kwestię organ administracji powinien rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) - por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 września 2000 r. sygn. akt III SA 2304/99, opubl. ONSA 2001/4/179. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu jest bowiem niedopuszczalna, a przesłanką odmowy wznowienia nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn, może natomiast być nią żądanie wznowienia postępowania z przyczyny innej niż wymienione enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. – por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91, opubl. ONSA 1991, Nr 2, poz. 50. Z drugiej strony oznacza to zaś, co istotne w niniejszej sprawie, że tylko, gdy z zawartych we wniosku twierdzeń wynika w sposób niewymagający jakikolwiek wyjaśnień oraz badań, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia z uwagi na to, że wniosek składa podmiot niebędący stroną organ uprawniony jest do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Innymi słowy przed wznowieniem postępowania w drodze postanowienia nie jest możliwe i dopuszczalne badanie, a w szczególności przesądzenie, że w sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wyliczonych w k.p.a. przyczyn wznowienia, jeżeli na którąkolwiek z tych przyczyn wnioskodawca żądający wznowienia się powołuje, a jej brak nie jest oczywisty. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. M. K. żądając wznowienia postępowania powołała się m.in. na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj., że będąc stroną postępowania, w którym zapadła objęta wnioskiem decyzja Burmistrza P. z dnia [...] lutego 2011 r., bez swojej winy nie brała w nim udziału. Ustalenie zatem, czy istotnie w postępowaniu tym przysługiwał jej przymiot strony mogło nastąpić w świetle powyższych rozważań, dopiero po wznowieniu postępowania. Wynika to expressis verbis z art. 149 § 2 k.p.a.. Dopiero po wznowieniu postępowania organ orzekający może przeprowadzić merytoryczną oceną materiału dowodowego zgodnie z regułami prawa procesowego i dokonać weryfikacji twierdzeń składającego wniosek o wznowienie, iż przysługiwał mu przymiot strony w objętym tym wnioskiem postępowaniu. Dopiero stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia winno skutkować - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Jedynym wyjątkiem - jak wskazano - jest sytuacja, dopuszczająca odmowę wznowienia postępowania, gdy w sposób oczywisty już z samej treści wniosku można wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy zaistnienie, bądź brak spełnienia tego wymogu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Działanie takie prowadziłoby bowiem do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Tak, więc wyraźnie trzeba podkreślić, że jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania i gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. Przedstawiona wykładnia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego jest bezspornie przyjmowana w orzecznictwie i doktrynie. Należy tu wskazać chociażby na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1332/09, z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt 1286/09, z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06, z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1331/06 oraz poglądy doktryny np. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II, Zakamycze 2005, s. 882). Utarte w tym zakresie poglądy wynikają również stąd, że istotę interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków; a także na tej samej zasadzie może żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (tak w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 883/10). Innymi słowy stwierdzenie, że interes ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli być wyprowadzone z prawa materialnego, z konkretnej normy prawnej, a dokonywanie takich ustaleń może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, tj. po jego formalnym wszczęciu. Skoro jak wskazano wyżej niedopuszczalna jest, co do zasady ocena przyczyn wznowienia postępowania (również odnośnie przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, a w takiej sytuacji zapadło postanowienie organu pierwszej instancji, to prawidłowo orzekł organ odwoławczy o jego uchyleniu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie również uznało Kolegium, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podlegało uchyleniu także z tego powodu, że w dotychczasowym postępowaniu w niedostateczny sposób wyjaśniono od kogo pochodzi wniosek o wznowienie przedmiotowego postępowania. Z wniosku tego nie sposób bowiem wywieść, czy M. K. będąca sołtysem wsi K. złożyła go w imieniu własnym jako osoba fizyczna, czy właśnie jako sołtys w imieniu sołectwa czy też jako pełnomocnik grupy mieszkańców. Kwestia ta jak wynika z ustaleń organu odwoławczego wygląda bowiem zupełnie inaczej niż ocenił to organ pierwszej instancji. Dopiero poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie uprawnia organ do oceny czy ustalony wnioskodawca ma interes prawny uprawniający go do bycia stroną postępowania. Każdy podmiot posiada bowiem swój indywidualny własny interes prawny, którego ustalenie uzależnia dalszy tok postępowania. Na potrzeby dalszego postępowania zasadnym jest podnieść również to, że skarżący oraz organ pierwszej instancji błędnie wiążą brak przymiotu strony z sytuacją, w której podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest jego stroną, z uwagi na to, że nie jest właścicielem działki sąsiedniej, bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją. Zaaprobowanie takiego poglądu prowadziłoby do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonując ustaleń w tym względzie za niewystarczające należy również uznać zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia twierdzenia, że uciążliwości planowanego zamierzenia nie powinny przekraczać obowiązujących norm. Uciążliwość inwestycji może bowiem dotyczyć zdaniem Sądu również immisji, które nie podlegają konkretnej prawnej reglamentacji (np. jeżeli chodzi o immisję nieprzyjemnych zapachów). Uznać zatem należy, że stronami postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, a nawet znacznie od tego miejsca oddalonych. O interesie prawnym tych osób powinien przesądzać, bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na otoczenie oraz stopień jej uciążliwości dla tego otoczenia. Z tych wszystkich względów w ocenie Sądu zasadnie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ celem uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcia żądań wnioskodawców. Postępowanie to z uwagi na jego zakres nie mogło bowiem być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zatem nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270).