II SA/Lu 1018/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 25 marca 2013 r. dot. odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) na rzecz [...] M. C. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] – wydanym na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło niedopuszczalność odwołania J. S. od pisma Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Postanowienie to zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: We wniosku z dnia [...] marca 2013 r. J. S. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z prośbą o: " 1. Przeprowadzenie wywiadu i wydanie ponownej decyzji dotyczącej odpłatności za ŚDS z powodu waloryzacji rent w marcu 2013 r., 2. Wydanie decyzji w sprawie uchylenia decyzji w 2012 r." Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. – działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P. – wezwał J. S. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia jego wniosku z dnia [...] marca 2013 r., poprzez sprecyzowanie w jakim trybie szczególnym ma być prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie uchylenia wskazanej w tym wniosku decyzji ostatecznej (organ I instancji przyjął, iż chodzi o jego decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie pobytu i odpłatności za pobyt w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej w P. w okresie od stycznia do lutego 2012 r.). W wezwaniu tym organ zakreślił stronie 7-dniowy termin do jego wykonania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. poinformował J. S. o pozostawieniu jego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. bez rozpatrzenia. Organ I instancji zaznaczył, że wprawdzie w dniu 14 sierpnia 2013 r. otrzymał od wnioskodawcy pismo z wyjaśnieniami, jednak nie czyniło ono zadość doręczonemu mu wezwaniu do sprecyzowania jego wniosku, albowiem nie wskazywało, w jakim trybie ma być przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia opisanej w tym wniosku decyzji. W dniu 30 sierpnia 2013 r. J. S. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. pismo oznaczone jako "odwołanie" od powyższego pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r. o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 5 września 2013 r. organ I instancji odwołanie to przekazał zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w L., celem jego rozpatrzenia. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] – zaskarżonym w niniejszej sprawie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło niedopuszczalność ww. odwołania J. S. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy od decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest natomiast wniesienie odwołania od czynności organu administracji, które nie jest decyzją. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien, zgodnie z art. 134 k.p.a., stwierdzić w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Orzekanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie w formie czynności materialno-technicznej organu, która polega na sporządzeniu adnotacji w aktach sprawy i poinformowaniu strony o jej treści. Nie jest zatem możliwe objęcie tego rodzaju pism odwołaniem. J. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego. W skardze tej następująco sformułował swe wnioski: "Wnoszę o: 1. Ponowne skierowanie mojej skargi do SKO w celu ponownego wydania postanowienia przez SKO w sprawie uchylenia; 2. Skierowanie mojej skargi do MOPS w celu uchylenia decyzji w miesiącu wrześniu 2013r. Nadmieniam, że był to mój nowy wniosek zawarty w odwołaniu za pośrednictwem MOPS do SKO z 30.08.2013 i powinien to być przeprowadzony nowy wywiad przez MOPS w celu wydania nowej decyzji. Do dziś MOPS nie wydal żadnej decyzji w sprawie uchylenia swojej decyzji mnie jako uczestnika; 3. Uznanie, że usunąłem braki formalne, ponieważ MOPS wydaje decyzje po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, a ja napisałem, że MOPS wyda decyzję; 4. Wypowiedzenie się, dlaczego to MOPS i SKO łamie przepisy KPA. MOPS nie rozpatrzył w styczniu 2012 r. nowego wniosku zawartego w odwołaniu, a SKO nie przekazało do MOPS odwołania w celu wydania nowej decyzji; 5. Wypowiedzenie się dlaczego to MOPS i SKO łamie przepisy KPA. MOPS nie rozpatrzył mojego nowego wniosku zawartego w odwołaniu do SKO za pośrednictwem MOPS z 30.08.2013, a SKO nie przekazało do MOPS odwołania w celu wydania nowej decyzji. 6. Przyznanie mi adwokata z urzędu, ponieważ MOPS i SKO dąży do zatuszowania sprawy, ponieważ MOPS nie rozpatrzył moich wniosków w czasie, a SKO nie przekazało do MOPS. 7. Wypowiedzenie się jak długo pani dyrektor MOPS będzie się mściła na mojej rodzinie? Czy mam zwrócić się o pomoc do prawników lub opisać w prasie moje problemy? Uważam że MOPS skrzywdził moją rodzinę, a SKO do końca nie wyjaśniło naszych problemów; 8. Potraktowanie tej skargi jako skargi na SKO i na panią dyrektor MOPS. Ja tylko chcę, żeby to MOPS wydał decyzję na moje podania, na które do dziś nie wydał żadnych decyzji." W obszernym uzasadnieniu skargi J. S. przedstawił swoje zastrzeżenia wobec działań Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w sprawie pobytu skarżącego w Środowiskowym Domu Pomocy Społecznej w P. i odpłatności za ten pobyt. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uznając zaskarżony akt za zgodny z prawem, sąd ma natomiast obowiązek oddalić skargę zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga J. S. jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia nie wykazała bowiem, by w jakikolwiek sposób naruszało ono prawo. Podstawę prawną przedmiotowego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "k.p.a."), który przewiduje możliwość stwierdzenia przez organ odwoławczy w drodze postanowienia o charakterze ostatecznym, niedopuszczalności odwołania. Postanowienie to wydawane jest we wstępnym etapie postępowania odwoławczego i ma charakter wyłącznie procesowy, co oznacza, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Przeciwnie, jest ono podejmowane właśnie w sytuacjach, gdy merytoryczne rozpoznanie odwołania – z powodu jego niedopuszczalności - jest uniemożliwione. Niedopuszczalność odwołania może zaś wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. M. Jaśkowska, A Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, str. 766 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, LEX nr 425381). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie J. S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Przypomnieć należy, że przedmiotem tego odwołania skarżący uczynił pismo organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r., informujące go o pozostawieniu jego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. bez rozpatrzenia, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest jednak obecnie stanowisko, że jest to czynność materialno-techniczna, o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 842/12 oraz z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2266/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Skoro zaś pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w formie czynności materialno-technicznej, a nie w formie decyzji lub też postanowienia, oznacza to, że takie działanie nie może zostać zaskarżone w formie odwołania lub też zażalenia. Stosownie bowiem do art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 141 § 1 k.p.a., w drodze zażalenia można zaskarżyć postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Wobec tego nie budzi wątpliwości, iż bezpośrednią konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania, musi być stwierdzenie jego niedopuszczalności w trybie art. 134 k.p.a. W świetle powyższych rozważań nie sposób odmówić prawidłowości zaskarżonemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Bez wpływu dla tej oceny pozostają natomiast zarzuty skargi, w tym merytoryczne argumenty skarżącego przemawiające – w jego ocenie – za uwzględnieniem jego wniosku z dnia [...] marca 2013 r. Przy rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, kognicja Sądu ogranicza się bowiem do oceny, czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania takiego rozstrzygnięcia. Ubocznie należy jednak w tym miejscu wyjaśnić, że pozostawienie powyższego wniosku bez rozpoznania przez organ I instancji, nie pozbawia skarżącego możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. Może on bowiem zakwestionować legalność tej czynności w drodze zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, LEX nr 1356405). Z tych też względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.