II SA/Lu 1022/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bezzwrotnego zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy W. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w W., przyznano K. M. pomoc w formie bezzwrotnego zasiłku celowego w wysokości 71858,20 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z remontem budynku mieszkalnego położonego w miejscowości S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 2 lipca 2010 r. K. M. zwróciła się o przyznanie jej zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie kosztów remontu zniszczonego w wyniku powodzi domu. Organ ustalił, że K. M. zamieszkuje w S. w budynku, którego jest współwłaścicielką. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przy określeniu wysokości zasiłku wzięto pod uwagę poniesione straty w gospodarstwie domowym, ustalone w treści rodzinnego wywiadu środowiskowego i ankiecie komisji nadzoru budowlanego oraz kosztorys robót remontowych budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania K. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło powyższą decyzję w całości i przyznało K. M. bezzwrotny zasiłek celowy w wysokości 71858,20 zł z przeznaczeniem na rozbiórkę i odbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. Na wstępie uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że odwołanie złożone przez stronę w dniu 14 października 2010 r. zostało potraktowane przez organ pierwszej instancji jako wniosek inicjujący inne postępowanie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., rozpatrując odwołanie od wydanej z upoważnienia Wójta Gminy W. decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wystąpiło do strony o sprecyzowanie charakteru i celu pisma z dnia 14 października 2010 r. W piśmie z dnia 11 października 2011 r. K. M. wskazała, iż pismo z dnia 14 października 2010 r. stanowi odwołanie od decyzji z [...] września 2010 r., nr [...]. Strona wskazała, że jej dom nie nadaje się do remontu, a jedynie do rozbiórki. Podniosła, że przyznana kwota na remont nie jest adekwatna do koszów związanych z rozbiórką i odbudową domu. Kolegium uznało, że odwołanie zostało wniesione przez stronę w terminie. W aktach sprawy na egzemplarzu zaskarżonej decyzji widnieje podpis K. M. (nie wskazano, czy jest to domownik bądź osoba upoważniona do odbioru decyzji), brakuje też oznaczenia daty odbioru. Wniesienie odwołania i znajomość decyzji świadczy o jej doręczeniu, jednakże nie ma możliwości obiektywnego ustalenia daty odbioru decyzji. W związku z powyższym Kolegium uznało, iż błędy popełnione przez organ pierwszej instancji przy doręczaniu decyzji nie mogą negatywnie rzutować na interesy strony, a zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) należy uznać, że odwołanie zostało wniesione w terminie. Kolegium wskazało, iż K. M. wraz z rodziną prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i zamieszkuje w domu znajdującym się w miejscowości S. Na podstawie oświadczeń strony, wywiadu środowiskowego oraz zeznań i oświadczeń sąsiadów organ pierwszej instancji ustalił, że miejscem zamieszkania strony jest S. Strona jest ponadto właścicielem mieszkania w L. o powierzchni 48 m2. Za środki otrzymane na podstawie zaskarżonej decyzji (71858,20 zł) wnioskodawczyni zbudowała dom w stanie surowym w S. oraz zaadaptowała do celów mieszkalnych jedno pomieszczenie w budynku gospodarczym. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. W ocenie Kolegium, wysokość przyznanej pomocy mieści się w ramach przysługującego organowi pierwszej instancji uznania administracyjnego. Strona po powodzi uzyskała stosowne wsparcie od organów pomocy społecznej, co pozwoliło jej wybudować dom w stanie surowym i tymczasowo zaadaptować do celów mieszkalnych pomieszczenie gospodarcze w S. Istotne jest również, zdaniem Kolegium, że strona posiada mieszanie w L. Potrzeby mieszkaniowe rodziny są w pełni zaspokojone, bowiem strona może wraz z rodziną zamieszkiwać przez cały rok w mieszkaniu w L. K. M. ma zapewnione podstawowe potrzeby bytowe i nie znajduje się w sytuacji wymagającej przyznania jej zasiłku w wyższej wysokości. Organ drugiej instancji zaznaczył, że skarżąca i jej mąż mają stałe źródło dochodu (emerytura). Kolegium podkreśliło, że specjalne zasiłki celowe, które mogą być przyznane na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, chociaż są przyznawane w związku z poniesionymi stratami, to nie mają charakteru odszkodowawczego. Wnioskodawcy nie mogą domagać się wypłaty świadczeń z pomocy społecznej na zasadach typowych dla ubezpieczeń majątkowych. Pomoc przeznaczona z funduszy publicznych jest skierowana przede wszystkim do osób, które utraciły swe domy i mieszkania i nie mają żadnych możliwości przezwyciężenia tej sytuacji w ramach posiadanych przez siebie środków i zasobów. Istotne jest również, że organy administracji publicznej nie są zobligowane do przyznawania specjalnych zasiłków celowych na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej w każdym przypadku spowodowania strat przez zdarzenie losowe, klęskę żywiołową lub ekologiczną. Ponadto nie jest możliwe, aby organy pomocy społecznej ponosiły wszystkie koszty odbudowy i remontów zniszczonych w wyniku powodzi domów. Organ odwoławczy podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się kosztorys robót budowlanych - odbudowy budynku mieszkalnego położonego w S. [...] sporządzony przez biegłego (k. 18), z którego wynika, że wartość odtworzeniowa zniszczonego budynku (po uwzględnieniu stopnia zużycia) wynosi 40 352,80 zł brutto. Wartość budowy nowego budynku wynosi natomiast 214 213,40 zł. Wysokość przyznanego wcześniej zasiłku celowego (71 858,20 zł) jest wyższa niż wartość poniesionej straty (40 352,80 zł). Nie jest zadaniem pomocy społecznej polepszanie warunków i standardu życia rodzin ponad ten, jaki wynikał ze stanu sprzed wystąpienia klęski żywiołowej (powodzi). Tym samym brak jest podstaw do przyznania zasiłku celowego w wyższej wysokości, bowiem zaskarżona decyzja przyznała świadczenie w wysokości, która przewyższa poniesione straty, a rodzina strony może zaspokoić potrzeby mieszkaniowe w mieszkaniu położonym w L. Kolegium wskazało, że na etapie postępowania międzyinstancyjnego zmieniło się żądanie strony oraz stan faktyczny sprawy. Decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. L. w dniu [...] września 2010 r., znak [...] nakazano K. M. i G. W. rozbiórkę budynku położonego w S. [...]. W tym stanie rzeczy, z punktu widzenia wydatkowania przez stronę przyznanych środków, zasadna była zmiana celu, na który przyznano zasiłek w kwocie 71858,20 zł. Kolegium orzekło więc na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przyznając skarżącej kwotę 71858,20 zł z przeznaczeniem na rozbiórkę i odbudowę budynku położonego w S. [...], która została K. M. wypłacona wcześniej. W skardze na powyższą decyzję K. M. zarzuciła naruszenie: - art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że udzielenie pomocy w postaci zasiłku celowego na odbudowę zniszczonego w wyniku powodzi budynku mieszkalnego w pełnej wysokości wynikającej z wyceny rzeczoznawcy nie jest zgodne z celami pomocy społecznej, a nadto przyjęcie, że skarżąca nie znalazła się w trudnej sytuacji bytowej, z którą nie jest sobie w stanie poradzić własnym wysiłkiem i własnymi możliwościami; - art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do uzyskania pomocy w postaci zasiłku celowego w pełnej wysokości wynikającej z oceny rzeczoznawcy; - art. 8 k.p.a. poprzez wcześniejsze uznanie, że skarżąca znalazła się w sytuacji, w której należy przyznać jej pomoc, a następnie po zmianie okoliczności i zwiększeniu się potrzeb uznanie, że może sobie poradzić we własnym zakresie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium nie podzieliło zarzutów skargi, podkreślając ponownie, że celem pomocy społecznej jest zapewnienie osobom ubiegającym się o pomoc podstawowych warunków bytowych. Skoro rodzina ma zapewnione warunki bytowe, choćby przez posiadanie mieszkania w L., to znaczy, że spełnione zostały cele pomocy społecznej. Tym samym nie ma podstaw do wypłaty zasiłku w wyższej wysokości odpowiadającej wartości odbudowy budynku wynikającej z opinii z 1 października 2010 r. Kolegium stanęło na stanowisku, iż w przypadku posiadania oprócz zalanego (zniszczonego) domu innego mieszania zapewniającego podstawowe potrzeby bytowe, nie ma podstaw do przyznawania zasiłku celowego na remont bądź odbudowę. Kolegium przyznało jednak świadczenie, bacząc, aby nie wydawać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, a tym samym kierując się zasadą wynikającą z art. 139 k.p.a. Mając na uwadze, że rodzina może zamieszkiwać w mieszkaniu w L., Kolegium uznało, że nawet wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku, którego dotyczy niniejsze postępowanie, nie powoduje konieczności zwiększenia świadczenia w stosunku do tego, które zostało wypłacone wcześniej przez organ pierwszej instancji. Świadczenia z pomocy społecznej nie pełnią bowiem funkcji odszkodowawczej. Jednocześnie Kolegium podniosło, iż brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów Państwa. Okoliczność, iż organ pierwszej instancji przyznał wcześniej zasiłek celowy w kwocie 71858,20 zł nie oznacza, że organ drugiej instancji powinien zwiększyć wysokość przyznanego zasiłku, skoro z akt wynika, że rodzina ma zapewnione podstawowe warunki bytowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, że przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie zasiłku celowego, zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. Na wstępie należy podkreślić, iż Kolegium zasadnie wezwało skarżącą do sprecyzowania charakteru jej pisma z dnia 14 października 2010 r., gdyż wbrew temu, co przyjął organ pierwszej instancji, nie wynikało z niego jednoznacznie, czy stanowi ono kolejny wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, czy jest odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r. W związku z tym, iż skarżąca wskazała, że przedmiotowe pismo nie jest nowym wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego, ale odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r. i z uwagi na fakt, iż decyzja została doręczona synowi skarżącej nie mającemu w niniejszej sprawie statusu strony, Kolegium zobligowane było potraktować to pismo jako odwołanie i rozpoznać je na zasadach określonych w u.p.s. oraz k.p.a., co też uczyniło, wydając zaskarżoną decyzję. W myśl art. 40 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź też klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek taki może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Użycie w art. 40 u.p.s. sformułowania "może" jednoznacznie wskazuje, iż przyznanie świadczenia na podstawie powyższego przepisu, a także wysokość tego świadczenia, pozostają w dyspozycji właściwego organu, co sprawia, że decyzja taka ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego organy obu instancji zobowiązane są na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, w tym w przedmiocie wniosku o przyznanie zasiłku celowego, organy powinny mieć na uwadze dyspozycje art. 2 i 3 u.p.s., z których wynika, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne środki i możliwości, nadto, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej; rodzaj forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Niewątpliwie te zasady ogólne nakazują organom pomocy społecznej z jednej strony brać pod uwagę całokształt okoliczności i warunków życia, w jakich znajduje się osoba wnioskująca o pomoc, a z drugiej strony, możliwości pomocy społecznej. Należy ponadto podkreślić, iż okoliczność, że ustawodawca przy przyznawaniu niektórych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego, zrezygnował z kryterium dochodowego, nie oznacza, że takie świadczenie przysługuje każdemu, kto o nie wystąpi, a kto poniósł szkody w wyniku zdarzenia losowego. Przeczy temu zamieszczenie przez ustawodawcę w art. 40 u.p.s. zwrotu "może" (tak m. in. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2010 r., I OSK 2176/11, niepubl.). Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, należy podnieść, iż zaskarżona decyzja Kolegium, przyznająca K. M. zasiłek celowy w wysokości 71858,20 zł, a zatem w wysokości niższej niż zawnioskowana przez skarżącą, mieści się w granicach przysługującego organowi uznania administracyjnego. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na rozbiórkę i odbudowę budynku mieszkalnego w miejscowości S., który został zniszczony w wyniku powodzi w 2010 r. Sąd uznał, iż organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające i oceniły zebrany w jego toku materiał dowodowy. Decyzja przyznająca K. M. zasiłek celowy w orzeczonej wysokości znajduje uzasadnienie w aktualnej sytuacji bytowej skarżącej, która jest w stanie samodzielnie pokonać trudności wynikające z uszczerbku w jej majątku, będącego skutkiem powodzi. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, gdy weźmie się pod uwagę fakt, iż skarżąca – niewątpliwie poszkodowana w wyniku powodzi – nie została pozostawiona bez jakiejkolwiek pomocy ze strony organów administracji, lecz przyznano jej wysokie świadczenie, które pozwoliło pokryć znaczną część kosztów rozbiórki i odbudowy należącego do niej domu. Kluczowe znaczenie dla sytuacji bytowej skarżącej ma okoliczność, iż nie pozostała ona bez dachu nad głową, jest bowiem właścicielką mieszkania w L. Istotne jest również to, iż wysokość przyznanej pomocy niemalże dwukrotnie przewyższała wartość odtworzeniową zniszczonego budynku. Należy mieć na uwadze, iż w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w tym w sprawach dotyczących przyznania zasiłków celowych, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10). Sąd nie podziela tym samym stanowiska skarżącej, iż przesłanką uzasadniającą udzielenie jej świadczenia w postaci zasiłku celowego jest fakt, iż udzielona jej pomoc okazała się niewystarczająca, by w całości pokryć koszty związane z usunięciem następstw powodzi. Należy w pełni podzielić stanowisko Kolegium, iż udzielenie pomocy z tytułu strat poniesionych na skutek zdarzenia losowego nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu i z całą pewnością nie można uznać, iż organ jest zobligowany do pokrycia w całości poniesionych przez stronę strat. Specjalne zasiłki celowe przyznawane w związku ze zdarzeniami losowymi, jak słusznie podniósł organ odwoławczy, nie mają charakteru odszkodowawczego. Regulacja prawna związana z udzielaniem pomocy osobom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, w tym także osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzeń losowych, czy klęski żywiołowej lub ekologicznej została zawarta w ustawie o pomocy społecznej, co nie pozwala na interpretowanie poszczególnych, określonych w niej rodzajów form pomocy bez zwrócenia uwagi na zasadnicze cele tego aktu prawnego i utożsamiania wsparcia udzielanego ze środków publicznych z sui generis odszkodowaniem za straty majątkowe (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 980/11; wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 346/11). Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.