II SA/Lu 1022/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. po rozpoznaniu odwołania W. M. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], ustalającą na wniosek R. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku sali gimnastycznej z basenem szkolnym i zapleczem oraz łącznikiem do budynku szkoły wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr 43 i 42/4, położonych w miejscowości S. Kolegium zaznaczyło, że stosownie do art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy. Stosownie natomiast do art. 61 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium warunki powyższe zostały spełnione, co potwierdza sporządzona w oparciu o § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U Nr 164, poz. 1588 ) analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynika z niej, że planowana inwestycja, stanowiąc uzupełnienie istniejącej na tym terenie zabudowy, spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa o którym stanowi art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy. Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w odwołaniu, w którym podnoszono nie przestrzeganie przez inwestora służebności przechodu i przejazdu przez działkę 42/4 do działki 42/5, ewentualne jej zablokowanie w przypadku budowy oraz odprowadzanie śniegu na wyznaczoną służebność, co uniemożliwia przechód do działki nr 42/5 Kolegium uznało, że kwestie te będą przedmiotem rozpoznania przy tworzeniu projektu budowlanego. Sprawa natomiast odśnieżania działki dla zapewnienie dojścia i dojazdu do działki 42/5 nie ma oparcia w przepisach prawa i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. dowodziła, że właściciel działki 42/4 nadal nie udostępnił jej 2m celem dojazdu do działki 42/5, która jest własnością jej córki Z. R. K. R. Na terenie służebności drogi stoi ogrodzenie, co w znacznym stopniu ogranicza korzystanie ze służebności przejazdu i przechodu oraz utrzymanie pasa gruntu w należytym stanie. Skarżąca zaznaczyła, że B. K. złożyła pozew o zniesienie służebności, mimo, że na działce 42/5 stoi budynek mieszkalny zamieszkały, do którego nie ma dostępu od drogi publicznej. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodząc, że podniesione przez skarżąca zarzuty, sprowadzające się w zasadzie do naruszenia przysługującej jej córce służebności przechodu i przejazdu przez działkę 42/4 do działki 42/5. pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jasne jest, że tego rodzaju zastrzeżenie jest efektem przyjęcia założenia, dopatrującego się w decyzji o warunkach zabudowy elementów pozwolenia na budowę. Ten sposób interpretacji decyzji potwierdza treść odwołania, w którym uważa się, że budowa sali gimnastycznej wraz z łącznikiem do istniejącego budynku szkoły i infrastrukturą uniemożliwi korzystanie ze wspomnianej służebności. W orzecznictwie i doktrynie prawniczej ustabilizowany jest jednak pogląd zgoła odmienny, akcentujący decyzję o ustaleniu warunków zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego, poprzedzający postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Jak się zaznacza, decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Stąd też organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Widocznym wyrazem tak rozumianej istoty decyzji o warunkach zabudowy jest przepis art. 63 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 647 ze zmianami ), zgodnie z którym nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informacja o tej treści znajduje się również w decyzji Wójta Gminy K. w części informacje dodatkowe pkt.2. Jak się powszechnie uważa z tego właśnie powodu uzyskać warunki zabudowy można nie mając żadnego związku prawnego z nieruchomością, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości, a zatem dopuszczalne jest nawet pomimo jego wyraźnego sprzeciwu. Jak się słusznie uważa, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje bez wpływu na stan prawny nieruchomości, nie wywołuje skutków w zakresie praw rzeczowych i obligacyjnych, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Już z tych powodów obawy skarżącej odnoszące się do naruszenia służebności drogowej pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, jako, że jej istnienie nie ma żadnego wpływu na treść tej decyzji. Podkreślić trzeba, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji w ogóle dojdzie. Dopiero bowiem po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można zatem wywodzić naruszenia interesów osób trzecich; bowiem jak już wspomniano, nie narusza bowiem prawa własności i innych praw tych osób i nie uprawnia do wykonania inwestycji. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy, niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Nie może być zatem rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej ( wyroki NSA z dnia 15 marca 2006r. II OSK 629/05, 23 listopada 2007r. II OSK 1552/06 i 27 marca 2012r. II OSK 2448/10Ochrona opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Dlatego na obecnym etapie organy mogły jedynie zakreślić ramy tej ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy i taka klauzula również znalazła się w treści decyzji. Dopiero na kolejnym etapie organ architektoniczno-budowlany zobowiązany będzie do zbadania, czy warunki te zostały zachowane. Skłonić należy się również do przekonania Kolegium o spełnieniu wymagań kreślonych w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiących niezbędne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie budzi zastrzeżeń stanowisko organu według inwestycja spełnia warunki zasady dobrego sąsiedztwa o jakim stanowi art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 646/06, LEX nr 322329). Jak się podkreśla przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "działki sąsiedniej", o którym mowa w tym przepisie należy przy tym interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość znajdującą się w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, LEX nr 488467). Zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Konsekwencją takiego założenia jest stanowisko upatrujące podstawy odmowy wydania decyzji w sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Trudno dopatrzeć się takiej sprzeczności w budowie budynku sali gimnastycznej z basenem wraz z infrastrukturą techniczną oraz łącznikiem z istniejącym budynkiem szkoły, która nawiązuje do już istniejącej zabudowy i stanowi jej uzupełnienie. Wniosek taki płynie również z treści sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 16 maja 2013r., w której jako zabudowę na działkach sąsiednich wskazano zabudowę mieszkaniową, gospodarczą i usługową. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.