II SA/Lu 1056/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Protokolant Specjalista Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu zażalenia R. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie nieuwzględnienia zarzutów. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił następująco okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. postanowił nie uwzględnić zarzutów zgłoszonych przez R. K.. Na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego, zażalenie złożył zobowiązany R. K. podnosząc, że nie zgadza się rozstrzygnięciem organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a., 11 k.p.a., 75 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a., 124 k.p.a. w związku z art. 107 § k.p.a. oraz art. 7 § 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 599) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), a także podniósł zarzut zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Zobowiązany wniósł także o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o jego wstrzymanie. Rozpoznając zażalenie organ odwoławczy stwierdził, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została ostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., w sentencji której znajduje się nakaz dokonania rozbiórki budynku gospodarczego, usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej przy ul. [...] w C., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze art. 6 § 1 u.p.e.a., wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., zobowiązany był do podjęcia kroków zmierzających do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej z zastosowaniem administracyjnych środków przymusu. Wypełniając nałożony przez ustawodawcę obowiązek, organ I instancji przystąpił do czynności poprzez wydanie w dniu [...] marca 2013 r., upomnienia, znak: [...], doręczonego zobowiązanemu w dniu [...] marca 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy), w którym organ wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego obowiązku, wskazując równocześnie, że w przypadku niewykonania dobrowolnie obowiązku, wszczęta zostanie egzekucja administracyjna. Działanie takie znajduje swoje oparcie w treści art. 15 § 1 u.p.e.a. W związku z faktem niewykonania obowiązku, zgodnie z nakazem określonym w ostatecznej decyzji administracyjnej, w dniu [...] maja 2013 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...], który doręczony został w dniu [...] czerwca 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Następnie, wobec niewywiązywania się przez zobowiązanego z nałożonego obowiązku, wydane zostało postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, nakładające na zobowiązanego grzywnę w wysokości [...] zł (słownie: [...] i [...] groszy). Na powyższe postanowienie zobowiązany, w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., wniósł zażalenie, które L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawił bez rozpatrzenia, z powodu nieuzupełnienia braków formalnych, do których został wezwany R. K.. Jednocześnie wraz z zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny, zobowiązany w odrębnym piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., wniósł zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W wyniku rozpatrzenia ww. zarzutu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. wydał postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], nie uwzględniające zgłoszonych zarzutów. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C.. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], nie uwzględniające zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego, R. K.. Na skutek złożonego przez R. K. zażalenia na ww. postanowienie, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: ZOP- [...], uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C.. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. wydał postanowienie z dnia [...] września 2015 r., znak: znak: [...], nie uwzględniające zgłoszonych zarzutów przez zobowiązanego R. K.. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...] nie uwzględniające zarzutów zgłoszonych przez R. K.. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu może być wyłącznie: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a., błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Organ odwoławczy wyjaśniał, że podstawą zarzutu wniesionego przez R. K. jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., w sposób właściwy zastosował środek egzekucyjny oraz orzekł wysokość nałożonej grzywny, m.in. biorąc pod uwagę treść art. 2 w związku z art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a., wskazującej sposób naliczania grzywien w zakresie, w jakim dotyczą one obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz treść art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Podkreślił, że podstawą prowadzenia egzekucji administracyjnej jest ostateczna decyzja administracyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], w której sentencji znajduje się nakaz dokonania rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] położonej przy ul. [...] w C., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ II instancji zastrzegł jednak, że egzekwując obowiązek wynikający z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), organ dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi: grzywną w celu przymuszenia oraz wykonaniem zastępczym. Podkreślił, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracyjnym. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ egzekucyjny stosując środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wziął pod uwagę przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnił jego celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Dlatego też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. - zdaniem organu odwoławczego - działając zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 § 2 u.p.e.a., postanowił o zastosowaniu najmniej uciążliwego środka dla zobowiązanego, tj. nałożył obowiązek zapłaty grzywny. Organ egzekucyjny uzasadnił dlaczego zastosował grzywnę w celu przymuszenia, a nie inny środek egzekucyjny, a także uzasadnił, na czym oparł się stosując w tym przypadku grzywnę w wysokości wskazanej w postanowieniu. Mając powyższe na uwadze oraz treść art. 107 § 3 k.p.a., organ egzekucyjny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., wypełniając prawem nakazane czynności, wskazał ustalenia faktyczne, a w szczególności fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązek uzasadnienia co do okoliczności jakimi kierował się organ, wynika wprost z w art. 7 k.p.a. oraz art. 7 u.p.e.a., ustalającym zasady postępowania egzekucyjnego: zasadę celowości i zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Organ I instancji wskazał na czym oparł kwotę wysokości grzywny oraz uzasadnił, że grzywna w celu przymuszenia będzie środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze, a równocześnie doprowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. w uzasadnieniu postanowienia wskazał również na dodatkowe koszty, jakie pociągnie za sobą zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, uznając tym samym za środek mniej uciążliwy grzywnę w celu przymuszenia. Organ odwoławczy wskazał, że grzywna jako środek przymusu, ma oddziaływać na adresata w ten sposób, że z chwilą jej zastosowania osoba, do której ją skierowano zachowa się tak, jak jest to określone w decyzji administracyjnej. Grzywna zatem nie jest środkiem o charakterze karnym. Jest to dolegliwość określona w ustawie, która z chwilą zastosowania się do nakazu administracyjnego określonego w decyzji, na wniosek zobowiązanego podlega umorzeniu. W przypadku ściągnięcia grzywny w całości lub w części, grzywna po stwierdzeniu wykonania obowiązku, na uzasadniony wniosek zobowiązanego, podlegać może zwrotowi w całości lub w 75 % ściągniętej lub wpłaconej kwoty. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Organ swoje twierdzenia poparł poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt: II OSK 2127/12 "Stosownie do art. 119 § 1 grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W § 2 wskazano, że grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Treść powyższych przepisów wskazuje, że ustawodawca pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Zasadę powyższą statuuje art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego". Organ podkreślił, że zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego. Organ odwoławczy odnosząc się do kwestii niedogodnych warunków atmosferycznych, podnoszonych przez zobowiązanego, stwierdzić należy, że nie jest to przesłanka trwała, ani nie stanowi, że nie można wykonać obowiązku w obiektywnym pojęciu, istnieją bowiem środki techniczne i możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Podkreślił, że przesłanką powodującą uznanie decyzji administracyjnej za niewykonalną nie mogą być trudności w jej wyegzekwowaniu, polegające na niezadowoleniu adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. W zakresie, w jakim zobowiązany podnosił zarzut niedopuszczalności prowadzonej egzekucji administracyjnej, organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej oznacza, że w przypadku danego obowiązku w ogóle nie powinna być wszczęta egzekucja administracyjna. Organ egzekucyjny przed przystąpieniem do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, stosownie do treści art. 29 u.p.e.a. ma obowiązek zbadać z urzędu dopuszczalność jej wszczęcia i prowadzenia, a przy rozpatrywaniu wniosków wpływających w prowadzonym postępowaniu, sprawdzić stronę formalną prowadzonego postępowania. Przeprowadzone przez organ egzekucyjny z urzędu badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej powinno obejmować w szczególności ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. W związku z powyższym, wierzyciel przy rozpatrywaniu zarzutów winien sprawdzić dopuszczalność prowadzenia egzekucji, m.in. czy wystawiono tytuł egzekucyjny, czy jego forma jest zgodna z rozporządzeniem wykonawczym oraz czy tytuł nie zawiera uchybień. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 33 pkt 6 u.p.e.a. dotyczy niedopuszczalności egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa, wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej bądź prowadzenia egzekucji w stosunku do osoby posiadającej konkretne przymioty. Wskazał, że niedopuszczalność egzekucji może wynikać z różnych powodów: w danej sprawie może być dopuszczalna egzekucja sądowa, a nie administracyjna, egzekucja może być niedopuszczalna wobec danej osoby, korzystającej z immunitetu itp. Egzekucja będzie również niedopuszczalna wtedy, gdy tytuł wykonawczy wystawi nieuprawniony podmiot. Są to sytuacje, kiedy obowiązek w ogóle nie istniał (np. uległ przedawnieniu) albo wystąpiła czasowa niedopuszczalność egzekucji (np. rozłożono na raty spłatę zobowiązania pieniężnego), albo wystąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu (egzekwowano obowiązki wynikające z decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Podobne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 920/12: "Odnosząc się do wskazanego w skardze art. 33 pkt 6 u.p.e.a., wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego może być między innymi niedopuszczalność egzekucji. W przepisie tym chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych a nie merytorycznych, o których mowa w art. 33 pkt 1 i 2. Zarzut oparty na tej podstawie (pkt 6) mógłby być uzasadniony, gdyby np. właściwa była egzekucja sądowa a nie administracyjna, bądź dłużnik korzysta z immunitetu itp. (por. R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. CH Beck, Warszawa 2005, s. 113). O tym czy egzekucja jest dopuszczalna - w przedstawionym wyżej znaczeniu - przesadza przepis prawa materialnego, a nie art. 33 pkt 6 określający jedynie jedną z podstaw zarzutów". W ocenie organu administracji w rozpoznawanej sprawie żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi. Bezzasadny jest zatem zarzut niedopuszczalności egzekucji (art. 33 pkt 6 u.p.e.a.). Organ administracji podkreślił także, że prowadzeniu postępowania egzekucyjnego nie stoi na przeszkodzie prowadzenie odwoławczego postępowania orzekającego lub weryfikacja decyzji w trybach nadzwyczajnych. Dopiero wstrzymanie wykonania decyzji przez organ prowadzący takie postępowanie (art. 135, art. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.) powoduje niedopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że środki ochrony prawnej przysługujące uczestnikom postępowania egzekucyjnego po jego wszczęciu, w tym zarzuty do postępowania egzekucyjnego, prawo zgłoszenia których służy zobowiązanemu, mają na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego wyłącznie w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że nie służą weryfikacji ostatecznych decyzji, czy postanowień, stanowiących podstawę tytułu wykonawczego. Powyższą zasadę wyraża wprost art. 29 § 1 u.p.e.a., stanowiący, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem, gdyż zgodnie z art. 15 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, że nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Kontrolę dopuszczalności wszczęcia egzekucji w konkretnej sprawie inicjują zarzuty do postępowania egzekucyjnego wnoszone przez zobowiązanego w terminie 7 dni od daty doręczenia mu tytułu wykonawczego, przy czym podstawą zarzutu mogą być tylko ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog zamieszczony jest w art. 33 u.p.e.a. Zarzuty do postępowania egzekucyjnego są środkiem właściwym do zwalczania ewentualnej niedopuszczalności egzekucji tj. sprawdzenia prawidłowości jej wszczęcia w konkretnej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego, kwestia dopuszczalności egzekucji w niniejszej sprawie jest oczywista, brak jest bowiem okoliczności, które mogłyby czynić egzekucję niedopuszczalną. Organ odwoławczy odnosząc się do formułowanego przez zobowiązanego zarzutu naruszenia art. 7, 75, 77 oraz 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., stwierdził, że analiza akt postępowania egzekucyjnego wykazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie, z zastosowaniem ogólnych zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, podejmując wszelkie czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zbierając materiał dowodowy w sprawie, mając na uwadze zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej, poprzez m.in. informowanie stron i uczestników postępowania o podejmowanych działaniach i czynnościach. Dodatkowo, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., dążył do wyjaśnienia kwestii spornych oraz odczytania intencji zobowiązanego, wzywając do sprecyzowania swych żądań, poprzez zajęcie stanowiska w sprawie wniesionych zarzutów, będąc związany zasadą, zgodnie z którą organ nie może dowolnie interpretować żądań wnoszących i zobowiązany jest treścią wniesionych pism i zażaleń. W zakresie, w jakim zobowiązany wskazuje, że przeprowadzenie rozbiórki zanim zostanie wydane prawomocne orzeczenie Sądu Administracyjnego w L. (odnośnie zarzutów dotyczących obowiązku rozbiórki budynku) stanowić może niewątpliwą szkodę dla interesu społecznego i obywatela w przypadku, gdyby orzeczenie było korzystne dla R. K., organ odwoławczy wskazał, że podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest ostateczna decyzją administracyjna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] Wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., stosownie do treści art. 6 § 1 u.p.e.a., zobowiązany był do podjęcia czynności zmierzających do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej z zastosowaniem administracyjnych środków przymusu. W ten sposób Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. podjął ww. czynności i wszczął postępowanie egzekucyjne, mające na celu wykonanie wymagalnego obowiązku. Jednocześnie ubocznie należy wskazać, że w zakresie wskazanym przez zobowiązanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt: II SA/Lu [...], oddalił skargę R. K. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Odnosząc się do twierdzenia zobowiązanego, że "organ nie ma prawa do przymusowego ściągnięcia grzywny ani wykonania zastępczego w razie dobrowolnego nieuiszczenia grzywny", organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniu zobowiązanego, stosownie do treści art. 122 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nakłada grzywnę w celu przymuszenia, a w postanowieniu nakładającym grzywnę powinien zawrzeć m in. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz zawrzeć wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe informacje zostały zawarte w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...], o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, nakładające na zobowiązanego grzywnę w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych i [...] groszy). W zakresie wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy stwierdził, że w obecnym stanie prawnym, stosownie do treści art. 35 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne, do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przyjmując, że zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu, z mocy prawa (art. 35 u.p.e.a.) zawiesza postępowanie egzekucyjne, nie istnieją podstawy ku temu, aby organ egzekucyjny miał wydawać w tym przedmiocie odrębne postanowienie. Natomiast w sytuacji złożenia odrębnego wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny winien zbadać, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 56 u.p.e.a. i ewentualnie, przy zbiegu przesłanek art. 56 u.p.e.a. oraz art. 35 u.p.e.a., wydać w tym zakresie postanowienie. W sytuacji natomiast niewystąpienia przesłanek wskazanych w art. 56 u.p.e.a. i jednoczesnym wystąpieniu przesłanki wskazanej w art. 35 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest zobligowany do wydawania postanowienia w ww. zakresie, albowiem postępowanie zawiesza się z mocy prawa. W zakresie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanemu nie służy prawo złożenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z w/w ustawą, podmiotem uprawnionym do złożenia tego typu wniosku jest wierzyciel. W niniejszej sprawie wierzycielem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., który na mocy przepisów ustawy wykonuje także obowiązki organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy stanowisko to poparł argumentacją zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 8 października 1999 r., sygn. akt III S.A. 7798/98 "ustawa o postępowania egzekucyjnym w administracji nie normuje instytucji "wstrzymania postępowania egzekucyjnego" na wniosek dłużnika" oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn akt VII SA/Wa 455/07, gdzie stwierdził, że "wniosek zobowiązanego do organu nadzoru o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego może stanowić jedynie podstawę podjęcia przez ten organ czynności nadzorczych z urzędu". Skargę na powyższe postanowienie wniósł od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, R. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego: 1/ art. 7 k.p.a. przez naruszenie ogólnej zasady postępowania administracyjnego polegającej na przestrzeganiu przez organ praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez zupełne pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, które przejawiło się w nieuwzględnieniu skutków przeprowadzenia rozbiórki budynku, a także całokształtu okoliczności faktycznych uzasadniających wstrzymanie wykonania egzekucji, 2/ art. 11 k.p.a. z uwagi na brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a w szczególności niewyjaśnienie dlaczego zdaniem organu nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie egzekucji, 3/ art. 135 k.p.a. przez błędne uznanie, iż skarżącemu nie służy prawo złożenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji niewstrzymanie wykonania decyzji, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania egzekucji administracyjnej, 4/ art. 7 § 2 u.p.e.a. przez niezastosowanie środka w celu przymuszenia, który prowadziłby bezpośrednio do wykonania obowiązku, a przede wszystkim przez niezastosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, 5/ art. 33 pkt 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodzi jedynie ze względów formalnych, podczas gdy organy administracji orzekając w kwestii niedopuszczalności egzekucji obowiązane są także do badania okoliczności merytorycznych. Wniósł o uchylenie w całości postanowienia i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy administracji publicznej w dalszym ciągu nie odniosły się do zarzutów, w związku z czym aktualne są wszystkie zarzuty, które zgłaszał uprzednio. Organ II instancji nie wskazał dlaczego egzekucja jest dopuszczalna. W tej części uzasadnienie postanowienia w ogóle nie odnosi do stawianych zarzutów. Zdaniem skarżącego organ II instancji błędnie zinterpretował art. 33 pkt 6 u.p.e.a. stwierdzając, że niedopuszczalność egzekucji zachodzi jedynie ze względów formalnych. W tym zakresie skarżący powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt I SA/Gl 367/2007 oraz wyrok z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt I SA/Gl 399/2007, w których stwierdzono, że organy administracji orzekając w kwestii niedopuszczalności egzekucji obowiązane są do badania okoliczności merytorycznych, a nie jedynie formalnych. Organ II instancji nie kwestionował, iż faktycznie w sprawie zachodzą względy merytoryczne czyniące egzekucję niedopuszczalną, jednakże w jego opinii jedynie względy formalne mogą stanowić podstawę zarzutu niedopuszczalności egzekucji. Organ podjął rozstrzygnięcie głównie w oparciu o tę błędną interpretację. Dodatkowo skarżący wskazał, że w sprawie zachodziły przesłanki merytoryczne do wstrzymania wykonania decyzji (wstrzymania egzekucji) i gdyby organ prawidłowo wstrzymał wykonanie orzeczenia to egzekucja byłaby niedopuszczalna już ze względów formalnych. W niniejszej sprawie egzekucja jest niedopuszczalna także ze względów formalnych, gdyż przeprowadzenie jej naruszyłoby podstawowe zasady postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7 k.p.a.). Skarżący wskazał, że nałożona na zobowiązanego grzywna wbrew twierdzeniu organu jest środkiem najbardziej uciążliwym. Błędne jest stanowisko organu, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym, gdyż po wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki podlega zwrotowi, natomiast pieniądze wyasygnowane na rozbiórkę przez innego wykonawcę w drodze wykonania zastępczego będą bezpowrotnie stracone. Jednak zgodnie z art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, jednakże państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę dopiero po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Zatem zobowiązany nie ma gwarancji zwrotu ani całości. ani części grzywny. Wręcz przeciwnie ustawa pozwala na zwrot uiszczonych kwot jedynie w uzasadnionych przypadkach i to po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia. Natomiast w przypadku wykonania zastępczego zobowiązany faktycznie musi ponieść koszty dokonania rozbiórki, ale przecież koszty te i tak poniesie wykonując samodzielnie rozbiórkę już po nałożeniu grzywny. W opinii skarżącego organ nakładając grzywnę postąpił wbrew obowiązującym przepisom, jak i pominął zupełnie interes obywatela stosując środek zbyt uciążliwy. Natomiast wykonanie zastępcze faktycznie prowadziłoby do wykonania obowiązku, niemniej jednak powinno ono także być zastosowane w sposób najmniej uciążliwy, a więc w czasie, gdy będzie możliwość jego wykonania bez uiszczania dodatkowych kosztów. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niespornym w rozpoznawanej sprawie jest to, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjny [...], przy ul. [...] w C., orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] i określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2013 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nałożył na R. K. grzywnę w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku. R. K. w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. podniósł zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.). W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. rozpoznał we własnym zakresie zgłoszony zarzut i wydał postanowienie w dniu [...] marca 2014 r. o uznaniu tego zarzutu za bezzasadny. Po rozpatrzeniu zażalenia R. K., Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 listopada uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r., głównie z przyczyn naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że rozpatrzenie wskazanych w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. zarzutów było wielokrotnie procedowane bowiem postanowienia (z dnia [...] listopada 2014 r. oraz [...] września 2015 r.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. nieuwzględniające zarzutów były uchylane postanowieniami Inspektor Nadzoru Budowlanego (z dnia [...] marca 2015 r. oraz [...] marca 2016 r.), by ostatecznie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] czerwca 2016 r. nieuwzględniające zarzutów, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. (będącym przedmiotem skargi) utrzymał w mocy. Rozpoznając złożoną skargę wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast stosownie do treści art. 122 § 3 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W myśl art. 122 § 1 u.p.e.a. stosując grzywnę w celu przymuszenia, organ egzekucyjny powinien doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został on wcześniej doręczony (w rozpoznawanej sprawie tytuł wykonawczy z dnia [...] maja 2013 r. został wcześniej doręczony), a także postanowienie o nałożeniu grzywny. Z kolei § 3 art. 122 u.p.e.a. wskazuje na środki prawne przysługujące zobowiązanemu w przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia. Zobowiązany ma prawo do zgłoszenia zarzutów (z przyczyn określonych w art. 33 u.p.e.a.) oraz do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Służy mu też prawo do wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zobowiązanemu, tak jak w rozpoznawanej sprawie, służyło zatem po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny zarówno prawo do równoległego zgłoszenia zarzutu z przyczyn określonych w art. 33 u.p.e.a. oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a także zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który jednocześnie doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., ale uznać należy, iż ma to miejsce wówczas gdy wcześniej go nie doręczono. Nadto wskazać należy, iż przepis art. 122 § 3 u.p.e.a. nie uzależnia możliwości równoległego złożenia zażalenia i zgłoszenia zarzutu od doręczonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia od jednoczesnego doręczenia tego postanowienia z odpisem tytułu wykonawczego. Zatem w takiej sytuacji jak w rozpoznawanej sprawie zobowiązanemu po doręczeniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia przysługiwał środek zaskarżenia w postaci zażalenia na to postanowienie, jak i przewidziane art. 122 § 3 u.p.e.a. zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie zobowiązany zgłosił zarzut, nie składając jednocześnie zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Niemniej jednak organ nadzoru budowlanego I instancji prawidłowo prowadził postępowanie w celu rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje ogólna zasada wypracowana w procedurze administracyjnej, zgodnie z którą o znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma czy też nazwa pisma. Jeżeli więc pismo strony, choć pośrednio odwołuje się do jednej z podstaw zarzutów wymienionych w art. 33 u.p.e.a., należy je uznać jako zgłoszenie zarzutów. Tym samym tak zgłoszone zarzuty należało w tej sprawie rozpoznać, co też uczyniono w postępowaniu egzekucyjnym wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, które podlegają obecnie kontroli Sądu. Możliwość zgłoszenia zarzutów przez zobowiązanego na opisanym etapie postępowania była ustawowo dopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2186/12). Wyjaśnić bowiem należy, że wcześniej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C. nie uwzględnił zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, po doręczeniu tytułu wykonawczego, Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. (utrzymał je w mocy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., wyrokiem z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu [...] skargę R. K. oddalił, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK [...] skargę kasacyjną oddalił. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. wskazać należy, że postanowienie to nie narusza prawa. Po wydaniu postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, skarżący złożył zarzut dotyczący zastosowania przez organ zbyt uciążliwego środka (potwierdził powyższe w skardze). Skarżący nie wskazał przy tym, jaki inny środek egzekucyjny miał zastosować organ, co przesądza o czysto teoretycznym charakterze tego zarzutu, bowiem po wydaniu w dniu [...] marca 2013 r. upomnienia (wezwania do wykonania obowiązku rozbiórki) oraz po wystawieniu tytułu wykonawczego w dniu [...] maja 2013 r. skarżący również kwestionował powyższe działania organu. Wskazać należy na treść art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przytoczony przepis statuuje dwie zasady: zasadę celowości, czyli stosowania środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Wybór środka każdorazowo powinien określać cel postępowania egzekucyjnego, którym jest zagwarantowanie spełnienia warunków niezbędnych do skutecznego prowadzenia egzekucji, a poprzez to zapewnienie także odpowiedniej ochrony interesów wierzyciela. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że przyczyny niedopuszczalności egzekucji, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a., mają charakter formalny. Egzekucja administracyjna może być niedopuszczalna z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do zobowiązanego lub do organu egzekucyjnego. Z przyczyn podmiotowych egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna, gdy przepisy prawa wyłączają prowadzenie egzekucji wobec zobowiązanego wskazanego w tytule wykonawczym, a także gdy egzekucję prowadzi podmiot niebędący organem egzekucyjnym. Przesłanki przedmiotowe niedopuszczalności egzekucji natomiast odnoszą się do przedmiotu egzekucji i jej podstaw. Z przesłanką przedmiotową niedopuszczalności egzekucji mamy do czynienia, gdy jej przedmiotem jest świadczenie niepodlegające egzekucji administracyjnej lub, gdy tytuł wykonawczy został wystawiony przez podmiot nieuprawniony. Rację więc trzeba przyznać organowi odwoławczemu, że w przepisie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych, a nie merytorycznych, o których mowa w pkt 1 i 2 tego uregulowania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych, egzekucja jest dopuszczalna. Nie zachodzi bowiem żadna z przesłanek niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Skarżący nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności wykluczające możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżącego. Ponadto kwestia dopuszczalności egzekucji względem skarżącego została ostatecznie rozstrzygnięta w opisanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1139/15, którym Sąd jest związany na podstawie art. 170 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, nienaruszeniu przez organ przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.