II SA/Lu 1076/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Jakub Polanowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 12 października 2023 r., znak: SKO.PS/40/919/2023, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 12 października 2023 r., znak: SKO.PS/40/919/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej: organ odwoławczy, organ, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej: u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Łukowa (dalej: organ I instancji, Wójt) z 29 czerwca 2023 r., znak: PS.4042.258.1.2023, o odmowie przyznania S. M. (dalej: skarżąca, strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem M. L.. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że organ I instancji jako podstawę odmowy przyznania świadczenia wskazał, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 18 r.ż. lub w trakcie nauki w szkole oraz później niż do ukończenia 25 r.ż. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium przyznało rację stronie, że w sprawie, z uwagi na przywołany wyrok TK, nie było podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na to, że niepełnosprawność jej ojca powstała po ukończeniu przez niego wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże, zdaniem Kolegium, w sprawie tej zachodziły inne okoliczności uzasadniające decyzję odmowną. Jak wskazał organ, w świetle ustaleń wywiadu środowiskowego, skarżąca mieszka w Ł. nr domu [...] a jej rodzice w Z. , gmina O. . Skarżąca oświadczyła, że w razie potrzeby odwiedza ojca codziennie lub co drugi dzień (przynosi zakupy, wozi do lekarzy w miarę potrzeb i do stomatologa). Skarżąca raz w tygodniu pomaga ojcu przy myciu się, myje mu włosy i obcina paznokcie. Ojciec strony samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, sam spożywa posiłki (przygotowywane przez żonę – D. L.), ubiera się samodzielnie, wychodzi na podwórko i do pobliskiego sklepu. Żona podaje mu niezbędne suplementy. Z oświadczenia złożonego przez stronę 31 maja 2023 r. wynika, że umawia i wozi ojca na wizyty lekarskie, wykupuje leki, pomaga w sprzątaniu, myciu się, pomaga rodzicom przy kontrolowaniu ciśnienia i poziomu cukru. W lecie skarżąca kosi trawę, a zimą pomaga w przygotowaniu opału. Kolegium oceniło, że opieka sprawowana przez stronę w zakresie wynikającym z akt sprawy jest niewystarczająca, aby uznać ją za stałą lub długotrwałą oraz na tyle absorbującą, aby nie mogła podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Kolegium stwierdziło, że określenia "stała lub długoterminowa opieka" nie mogą oznaczać opieki świadczonej niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie czy też w niewielkim zakresie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W skardze do Sądu skarżąca zarzuciła Kolegium naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zarzuciła, że organ nie ustalił, aby istniały możliwości podjęcia przez nią pracy w sytuacji, gdy opiekuje się ojcem. Przytoczone przez Kolegium orzecznictwo dotyczy sytuacji niepodejmowania zatrudnienia przez osobę uprawnioną a nie dotyczy rezygnacji z zatrudnienia, tak jak to uczyniła skarżąca. Opieka nad niepełnosprawnym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości i długotrwałości, co wyklucza sprawowania czynności opiekuńczych sporadycznie, ale nie oznacza to opieki całodobowej. Organ był zobowiązany do ustalenia, czy opiekun osoby niepełnosprawnej jest zdolny do pracy i czy wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Kolegium wskazując na brak związku przyczynowego w rezygnacji przez stronę z zatrudnienia nie ustaliło, że jest ona zdolna do podjęcia zatrudnienia w obecnej sytuacji. Skarżąca podniosła, że powszechnie wiadome jest, że stan zdrowia osób w podeszłym wieku pogarsza się z upływem czasu. Fakt, że strona nie wykonuje osobiście wszystkich czynności opiekuńczych względem swojego ojca nie ma znaczenia dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie taki wymóg nie wynika z przepisów prawa. Organ nie jest uprawniony do kwestionowania stanu zdrowia jej ojca ustaleniami wywiadu środowiskowego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium, popierając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi i o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 5 stycznia 2024 r. skarżąca wskazała, że organy obu instancji nie udowodniły, że skarżąca ma możliwość łączenia opieki nad niepełnosprawnym ojcem i podjęcia pracy zarobkowej w niepełnym wymiarze czasu pracy ("nawet na pół etatu"). Zdaniem strony, organy, naruszając art. 7 i art. 77 k.p.a., odstąpiły od "dokładnych wyjaśnień stanu faktycznego polegających na ustaleniu w wywiadzie środowiskowym błędnego stanu faktycznego", wobec czego uznano, że ojciec strony nie jest osobą wymagającą stałej opieki oraz sprowadzając wymaganą pomoc do niektórych codziennych czynności, na których oparł się organ. Podkreśliła, że niepełnosprawność w stopniu znacznym wymaga stałej gotowości osoby trzeciej do opieki, a wywiad środowiskowy przeprowadzony na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. nie wykazał, aby skarżąca nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym ojcem ani nie wykazał, aby miała ona możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Ponadto skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), gdyż organ wniósł o rozpoznanie sprawy w tym trybie, a skarżąca zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom niż ojciec, matka, opiekun faktyczny dziecka albo osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną (art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na których to osobach, zgodnie z ustawą z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego też przyznanie tego świadczenia wymaga niebudzącego wątpliwości ustalenie zakresu sprawowanej opieki oraz związku rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sam fakt legitymowania się przez członka rodziny orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie gwarantuje automatycznie uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakres sprawowanej opieki musi być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane, gdy rezygnacja z pracy nie jest ściśle powiązana z koniecznością sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2020 r., I OSK 1148/20, 21 września 2023 r., I OSK 1740/22, 18 października 2023 r. i I OSK 1875/22). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem jest, że ojciec skarżącej i jego żona dysponują orzeczeniami, na podstawie których zostali uznani za osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przedmiotem sporu jest zaś ocena, czy konieczność sprawowania opieki nad ojcem przez skarżącą uniemożliwiała jej kontynuowanie zatrudnienia. Zdaniem Sądu, prawidłowo stwierdził organ, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że choć organy obu instancji nie posiadają medycznej wiedzy specjalistycznej uprawniającej do kwestionowania orzeczeń innych organów orzekających w przedmiocie stopnia niepełnosprawności, to mają one obowiązek dokonać oceny określonej przesłanki przyznania świadczenia w kontekście wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy te były zatem obowiązane ustalić precyzyjnie, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem obiektywnie wyklucza możliwość jej zatrudnienia. Wbrew zarzutom skarżącej, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w szczególności zaś ustalenia wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 16 czerwca 2023 r. w zakresie opieki sprawowanej przez stronę nad niepełnosprawnym ojcem i związanej z tym okoliczności rezygnacji z zatrudnienia, wykazują brak bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez stronę a sprawowaniem opieki nad ojcem. Z ustaleń pracownika socjalnego wynika, iż skarżąca mieszka w Ł. nr domu [...] a jej rodzice w Z. , gmina O. . Od jej miejsca zamieszkania do domu rodzinnego jest około 16 km. Skarżąca oświadczyła, że w razie potrzeby odwiedza ojca codziennie lub co drugi dzień (przynosi zakupy, wozi do lekarzy w miarę potrzeb i do stomatologa). Skarżąca raz w tygodniu pomaga ojcu przy myciu się, myje mu włosy i obcina paznokcie. Jej ojciec samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, sam spożywa posiłki (przygotowywane przez żonę D. L.), ubiera się samodzielnie, wychodzi na podwórko i do pobliskiego sklepu. Żona podaje mu niezbędne suplementy (zob. 16, 16v akt adm.). Jak wynika ponadto z oświadczenia złożonego przez stronę 31 maja 2023 r., umawia ona i wozi ojca na wizyty lekarskie, wykupuje leki, pomaga w sprzątaniu, myciu się, pomaga rodzicom przy kontrolowaniu ciśnienia i poziomu cukru. W lecie skarżąca kosi trawę, a zimą pomaga w przygotowaniu opału (k. 8 akt adm.). W ocenie Sądu, zasadnie stwierdził organ, że zakres czynności wykonywanych przez skarżącą, w rzeczywistości nie powoduje konieczności jej rezygnacji z zatrudnienia. Przedstawione ustalenia, wynikające z wywiadu środowiskowego i własnego oświadczenia strony prowadzą do wniosku, że czynności opiekuńcze podejmowane przez nią względem ojca mogą być realizowane także przez osobę aktywną zawodowo, gdyż mają one charakter uniwersalny, tzn. nie dotyczą tylko grona osób, co do których istnieje konieczność zapewnienia opieki i pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osobę wymagającą opieki, stanowi jeden z warunków świadczenia pielęgnacyjnego. Niezbędne jest również wykazanie, że sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki nad tą osobą wywołuje konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub z podjęcia zatrudnienia przez osobę bliską, a więc, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy sprawowaniem stałej opieki a rezygnacją z (podjęcia) zatrudnienia. W odniesieniu do przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego należy uznać, że "konieczność stałej lub długotrwałej opieki" wymaga stwierdzenia, że bez tej opieki, zdrowie i życie osoby niepełnosprawnej byłoby zagrożone, a ponadto, że taką opiekę może zapewnić wyłącznie jedna osoba, która zmuszona jest w związku z tym zrezygnować w całości z aktywności zawodowej. Ocena ta jest możliwa wyłącznie poprzez ustalenie, jakie codzienne potrzeby życiowe – pomimo niepełnosprawności – jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie osoba niepełnosprawna, ewentualnie w zakresie jakich potrzeb ma już zapewnioną pomoc osób bliskich. Jedynie w przypadku ustalenia, że w przeważającym zakresie takie potrzeby osoby niepełnosprawnej nie mogą być zaspokojone w opisany sposób, można zasadnie mówić o "konieczności" rezygnacji z zatrudnienia przez członka rodziny w celu zapewnienia osobie niepełnosprawnej "koniecznej" opieki. Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że taka "konieczność" w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Ojciec skarżącej jest osobą chodzącą, która nie używa kul ortopedycznych i jest w stanie samodzielnie się poruszać, bez konieczność wsparcia w tym zakresie przez inne osoby. Co więcej, ojciec strony samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne, sam spożywa posiłki przygotowywane przez jego żonę, ubiera się samodzielnie, wychodzi na podwórko i do pobliskiego sklepu. Aczkolwiek ze względu na swój wiek i schorzenia, na które cierpi ojciec strony, wymaga on wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, jednak wskazane w wywiadzie środowiskowym czynności, jakie w ramach opieki nad ojcem skarżąca jest zmuszona podejmować, nie są tego rodzaju, ażeby uzasadniony był argument, że skarżąca zmuszona jest do niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia, z powodu konieczności sprawowania tejże opieki nad ojcem. Niewątpliwie ojciec strony musi godzić się na co dzień z ograniczeniami w samodzielnej egzystencji, lecz jego potrzeby co do zakresu pomocy nie są tego rodzaju, aby uniemożliwiały skarżącej aktywność zawodową, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zakres opieki, jakiej wymaga ojciec skarżącej i zarazem jaką skarżąca świadczy ojcu, nie usprawiedliwia jej bierności zawodowej. Nie wykonuje ona bowiem przy ojcu takich czynności opiekuńczych, które absorbowałby ją nieustannie. Bezsporne jest również, że skarżąca, która mieszka w odległości około 16 km od miejsca zamieszkania ojca, przyjeżdża opiekować się ojcem "w miarę potrzeb", to znaczy "codziennie lub co drugi dzień". Sformułowanie tej treści znalazło się w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Skarżąca, podpisując się pod treścią wywiadu środowiskowego, nie wniosła żadnych zastrzeżeń do treści sporządzonego wywiadu, co świadczy o tym, że zaakceptowała w pełni oraz potwierdziła prawdziwość zapisów w nim zawartych (zob. k. 16-16v akt adm.). Dlatego też, wbrew zarzutom skarżącej, prawidłowa – to jest zgodna z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – była ocena Kolegium, że zebrany materiał dowodowy jest w pełni wystarczający, aby stwierdzić, że pomiędzy sprawowaną przez stronę opieką nad ojcem a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Pozostawanie w gotowości do zapewnienia wsparcia, opieki i pomocy niepełnosprawnemu ojcu nie oznacza automatycznie, że osoba, opiekujące się tym rodzicem, musi z tego powodu rezygnować całkowicie z obowiązków związanych z pracą zawodową. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. W toku postępowania przed organem I instancji przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w którym poczynione zostały ustalenia dotyczące tej opieki. Spójne informacje o jej zakresie i charakterze zostały zawarte także we wniosku skarżącej oraz w jej dodatkowym, pisemnym oświadczeniu. Ponownie należy podkreślić, że dane zawarte w wywiadzie środowiskowym zostały w pełni zaakceptowane przez skarżącą, która podpisała się pod treścią wywiadu środowiskowego, bez zgłaszania obiekcji co do zawartych w nim informacji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej należy podkreślić, iż są one niezasadne. Zauważyć należy, że świadczenie stałej pomocy osobie bliskiej, będące elementem obowiązku alimentacyjnego, stanowiące element tradycji, więzi rodzinnych i obowiązku moralnego jest czymś innym niż stałe i długotrwałe świadczenie czynności opiekuńczych wymuszonych stanem niepełnosprawności, bez wykonania których zagrożona byłaby egzystencja niepełnosprawnego i jego godne funkcjonowanie jako człowieka. "Stałość" opieki warunkującej świadczenie pielęgnacyjne musi być tego rodzaju, że ma być nieprzerwana i dlatego wykluczająca nawet częściowe zarobkowanie. Nie spełnia tego warunku pomoc udzielana przez stronę skarżącą, która – jak wynika z ustaleń organów – w znacznej mierze polega na czynnościach związanych przede wszystkim z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zaś podejmowane przez nią czynności pielęgnacyjne nie są tego rodzaju, aby uniemożliwiały podjęcie bądź kontynuowanie zatrudnienia. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest ustalenie wymiaru opieki, jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb w aspekcie braku możliwości podjęcia aktywności zawodowej przez jej opiekuna, wynikającej z konieczności sprawowania tej opieki. Dlatego też przyjmuje się, że legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r., I OSK 2035/22, wyrok WSA w Gdańsku z 6 grudnia 2023 r., II SA/Gd 470/23). Kolegium, mając na uwadze całokształt prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, trafnie stwierdziło, że pomiędzy sprawowaną przez stronę opieką nad ojcem a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje bezpośredni związek przyczynowy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.